保定集中連片貧困區成因與消除貧困的政策性建議

馮艷博

摘要：隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，保定市在京津冀區域發展中的作用日益凸顯，而保定集中連片貧困區貧困的消除也關系到整個環首都經濟圈的發展與推動。本文從內因和外因兩方面分析了保定市集中連片貧困區形成的原因，并在此基礎上提出了相應的政策性建議，以期對保定區域經濟的發展做出貢獻，進一步推動京津冀協同發展的建設。

關鍵詞：保定 集中連片貧困區 貧困成因 扶貧對策

2013年，河北省省長張慶偉提出，在今后的五年，河北將突出抓好環首都扶貧攻堅示范區的扶貧開發，促進落后地區脫貧致富，實現區域協調發展，共享改革開放發展成果。保定市市長馬譽峰也表示，保定市毗鄰京津，扶貧空間上要率先突破，推進精準扶貧工作的開展，為提前脫貧、全面建設成小康社會打下良好的基礎。

一、保定集中連片貧困區的區位背景簡述

（一）京津冀協同發展與環京津貧困帶

隨著中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展上升成為了國家戰略，如何促進區域經濟的協調發展，尤其是推動河北省經濟向前發展成為了矚目的焦點。推動協同發展，實現互利共贏，就需要我們清楚的認識到目前京津冀發展中面臨的問題，而如何更好地推動環京津貧困帶的經濟發展，使河北貧困人民跟上京津冀協同發展的大步伐，成為其中的關鍵一環。

環京津貧困帶是指北京周邊的河北省承德、張家口、保定三市存在著一個貧困程度深、貧困范圍廣而且集中連片的區域，該區域集中了三市的22個貧困縣①，在倡導京津冀協同發的今天，貧富差距還在不斷地擴大，嚴重地影響了區域協同發展與全面建設小康社會的建設步伐。

（二）燕山一太行山連片貧困區

為了加強扶貧開發工作的瞄準性與精準度，根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》文件的相關精神，國家將全國的貧困區劃分成14個片區②，作為新時期扶貧開發工作的主戰場和主陣地。

燕山-太行山片區包括河北、山西和內蒙古的三個省區的33個貧困縣，面積9.3萬平方公里，涉及人口千萬余人。2012年，《燕山-太行山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》獲國務院正式批復，這也標志著河北省的扶貧開發攻堅上升為國家戰略，將會受到越來越多的關注。

（三）保定集中連片貧困區

保定集中連片貧困區屬燕山-太行山片區的部分，包括淶源、阜平、唐縣、順平4個國家級貧困縣和易縣、淶水、曲陽、望都4個省定貧困縣。該區域面積12000平方公里，包含129個鄉鎮，人口340萬，貧困人口40萬。而保定市素有“京畿重地”、“首都南大門”之稱，隨著京津冀協同發展戰略的提升，保定的也迅速成為“政治副中心”的首選之地，戰略地位日益突出。

二、保定市集中連片貧困區的成因分析

根據亞洲發展銀行（2004）相關數據顯示，二十世紀七八十年代的環首都地區與京津郊區縣市的經濟發展水平差距并不明顯，隨著改革開放的不斷深入，差距逐漸放大，并形成了集中連片貧困區。目前保定市集中連片貧困區貧困人口分布廣且分散，程度深且復雜。

（一）內因分析

1.地理位置惡劣，生態環境脆弱。

保定集中連片貧困區大部分毗鄰燕山-太行山，山區丘陵多，平原耕地少，且土地比較貧瘠，水土流失嚴重。再加上保定部分山區承擔的生態功能，退耕還林，水源涵養等生態建設任務，一方面需要保護生態嚴禁開發，另

方面還需要對生態環境的保護投入大量的資金和人員，導致生態的保護對經濟發展產生了一定的抑制作用。

2.基礎設施薄弱，發展動力不足。

改革開放初期，保定的發展未跟上歷史潮流，對外開放起步較晚，導致工農業基礎設施落后，稅收不足，財政規模小，缺少必要的金融扶貧政策，制約著政府扶貧開發的力度，影響著保定市經濟持續健康穩定發展。

3.人力資本不足，人才流失嚴重。

當前農村貧困問題是觀念和文化的問題，最終就是教育的問題。相對于京津來說，河北的教育普及遠遠落后，尤其是低收入群體的綜合素質差，文化水平低，獲取知識的途徑少，更新知識的周期慢。另方面，可以用“回波效應”來解釋河北人才流向京津的現象，導致河北本地的人才不足，難以支撐自身的經濟發展，缺乏創新力與創造力。

（二）外因分析

1.國家戰略缺失，上層支持不力。

從國家層面的西部大開發戰略發展西部12省區⑥到振興東北老工業基地3省區⑦，再到中部崛起戰略的促進中部6省區⑧，都沒有出現河北的身影。雖然環首都經濟帶提出已久，但直到2015年《京津冀協同發展規劃綱要》的審議通過，才標志著京津冀協同發展上升為國家戰略。

2.地理位置特殊，經濟發展受限。

保定作為“首都的南大門”，為構筑首都的生態、軍事等屏障發揮了巨大的作用，導致一些縣區發展較晚且慢，錯過了一些發展戰略期，一定程度上影響了保定的發展。

三、保定市集中連片貧困區消除貧困的政策性建議

自2013年兩會召開后，保定各級政府紛紛把扶貧工作提上日程，保定市市長馬譽峰表示，目前確立了“1（阜平）+3（淶水、淶源、易縣）+5（唐縣、順平、曲陽、望都、博野）”的扶貧體系，這一體系已將保定集中連片貧困區全部包括在內。

（一）區域合作，三地聯動。

環京津貧困帶的形成與京津有著密切的聯系，其發展前景也關系著京津冀協同發展戰略的實施和推進，應充分利用京津的技術、人才、信息和資本優勢實現減貧，探索三地合作新模式，推動保定的產業扶貧、金融扶貧、人才扶貧、生態扶貧，承接京津相關產業轉移，加強京津冀交通、電信、信息網絡建設，統籌規劃產業園區，提升京津冀的可持續發展能力。

（二）政府主導，各地協調。

保定要借助京津冀協同發展的東風，把扶貧開發納入到區域發展的大格局中，主導各貧困縣做好扶貧開發規劃，做好基礎設施建設，做好人才培養與引進，做好財政與金融扶貧。同時，各縣級貧困單位要配合保定市政府，結合自身現狀和優勢，制訂適合本區域的扶貧開發規劃，做到上下聯動，內外兼修。

（三）發動群眾，提升素質。

一是扶貧開發工作要調動廣大人民群眾特別是貧困主體的積極性，充分發揮主觀能動性，轉變思想，引進人才，樹立典型，徹底地轉變老舊思想。二是積極地對貧困人員進行再教育，提升貧困人口的基本素質，鼓勵他們走出來，鼓勵創新創業，提高其自身發展能力。

（四）市場引領，社會支持。

要充分利用市場思維和模式，發揮市場的決定性作用，推動保定市產業結構優化升級。充分發揮社會力量的支持，動員、引領、凝聚社會各界力量加入到保定的扶貧攻堅中來，建立社會力量扶貧的激勵機制，完善社會力量扶貧的優惠政策，大力宣傳和表彰社會扶貧的先進典型和事跡，讓社會力量充分發揮自己的作用。