小城市培育中的社會治理問題研究

王寶龍

摘要：隨著城鎮化步伐的加快，我國社會體制也發生了重要改革。各地也不斷創新社會治理結構，來推動城鎮化發展。作為浙江省小城市培育試點之一的湖州市織里鎮在小城市綜合改革中取得到顯著成效，對當地城鄉一體化發展產生了積極意義。但其推進過程中也面臨著諸多瓶頸。本文以湖州市織里鎮的小城市社會治理模式為例，分析其面臨的困境，并提出小城市社會治理的政策建議。

關鍵詞：小城市培育 社會治理 政策建議

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標之一是“推進國家治理體系和治理能力現代化”。從國家治理的高度把社會管理提升為社會治理，不僅適應了社會轉型期的要求，回應了日益嚴峻的現實社會治理問題，也充分彰顯了國家對社會治理的高度重視。近年來，小城市的社會治理正成為國家治理體系創新和治理能力現代化的新平臺。小城市是中國城市化進程中最基層的建制，是區域的政治、經濟，文化中心，并兼有城市與農村特點。所以治理好小城市的治理是國家體制機制改革創新的重要組成部分，是推動區域經濟發展的強大動力，是推進城鄉統籌發展的有效途徑。

一、湖州織里鎮小城市治理模式

2010年，浙江省開始探索實施小城市培育試點工程，決定加快培育一批經濟繁榮、社會進步、功能完備、生態文明、宜居宜業、社會和諧的小城市，構筑集聚能力強、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的城市化發展新平臺。織里鎮作為浙江省條件優越、經濟基礎與社會發展較好、具有得天獨厚優勢的鎮之一，被納入到首批27個小城市培育試點鎮之中，通過探索，織里先后進行了童裝產業的升級、小城市環境改善、社會管理機制改革等，引進項目，提升小城市品位，把織里打造成和諧的新型城市，實現了由鎮到城的身份轉變。

織里歷史上是個以織造業而聞名的鄉村，在20世紀70年代末發展起了農莊產業，并逐漸形成了以童裝生產經營為主的工業產業體系。在織里小城市培育的良好契機下，童裝產業的轉型成為重中之重。在產業轉型中，織里鎮建立童裝產業示范園，集中進行童裝的生產制造、研發設計、展覽展示、信息服務、人才培育及企業孵化，再造織里發展的新優勢。同時，織里還成立了國內首個以鄉鎮名義建立的童裝設計師協會，通過童裝電商形成“微笑曲線”產業，昔日的支柱產業通過轉型升級，站在了更高水平、更好的平臺上助推經濟的發展。2015年，織里鎮實現地區生產總值152.68億元，同比增長10.64%；三次產業結構逐步優化，第三產業占比達35.3%；高新技術產業增加值7.09億元，占規上工業增加值比重約28%。

織里鎮按照“123”空間布局和功能分區，完善城鎮總體規劃、土地利用規劃、產業規劃、生態建設規劃和軋村、漾西2個單元控規及3個特色村莊規劃，編制教育布局等，并且排定了“規劃建設一體化”項目。同時“智慧織里”也是小城市培育中的重要環，社會治理創新是“鎮”轉“城”的關鍵?？椑锿茝V和發放實名制職能IC卡來對新居民進行管理，該卡集政府管理與服務、金融、保障、通信及便民服務于一體，借助現代信息技術，建立了外來人口、房產地理、企業信息三大數據庫，從而通過數據實現社會治理，推進智慧城市的有序建設與發展。

二、小城市培育中的社會治理問題

近年來，織里小城市社會治理工作取得了可喜的進步，形成了自己的特色，但是治理形勢依然復雜，治理任務依然艱巨。突出問題主要有：

（一）童裝產業園建設問題

為了解決鎮中心區企業過度集聚、生產經營模式等問題，2013年政府實施“產業進園區”的戰略決策，在織里鎮香墩村建設童裝產業園。整個園區規劃為1900多畝，為多期建設。一期規劃216畝，建設即將完成；二期規劃200多畝，已完成征地并開工建設。雖然在“產業進園區”方面，出臺了許多優惠政策，但是響應者還是不多。據調查，鎮中心區的出租屋者（失地居民）極力反對，該政策對他們的利益有較大沖擊。同時，自有生產經營用房的企業主不愿意“進產業園”，他們已經在鎮中心區置業，已經形成了一定的生產經營優勢，而以租房而生產經營的企業主則抱著懷疑觀望的態度，對“進園區”的前途心存疑惑。所以，“產業進園區”的戰略決策可能會帶來一些風險：第一個是進園區的企業少；第二個是如果有大量企業進駐，那么大量員工聚集在一起，在缺乏企業主在場管理的情況下可能會發生許多治安問題；第三個是企業主購買了產業園區的房產，但是企業不進園，而是期待等房價上漲后再出售或改變用途等等。

（二）新居民管理問題

小城市的培育中，鎮向市的轉變也帶來了新居民的管理問題，表現在：一是企業員工管理問題。規范化的企業，與員工簽訂了勞務合同，員工隊伍也比較穩定，員工對企業的忠誠度比較高，接受管理也比較自覺。但是那些沒有與員工簽訂勞務合同的企業，員工流動性強，與企業關系松散，企業對他們的管理較大難度。二是政府新居民管理問題。對新居民的管理，政府一直在努力，雖有工作成效，但是問題依然不少。管理新居民的基礎在于登記，雖然實行“信息化登記”管理，但是由于企業員工流動性大，使得企業登記難度很大，準確性仍然不高。三是村社職能定位問題?？椑镦傂陆ㄉ鐓^多數是在原行政村區劃派生，并重點承擔新居民管理工作。但在管轄區域上，部分村與社區之間存在天然的包含或重疊現象，且與行政村相比，社區設置不夠規范、體制不夠順暢、職責不夠明確的問題比較突出。在新居民管理這個難題上，存在有“實力”的村不管事，而缺乏工作條件的社區又難于做事的現象，村、社“兩張皮”，甚至相互推諉的現象仍然存在。

（三）市場培育問題

織里的童裝企業是在無證照的狀態下發展起來的，隨著市場體制的不斷完善，大多數企業按照有關法令要求，在證照齊全的條件下進行生產經營。但是還有數干家小企業、家庭加工場沒有到工商部門登記，沒有生產營業證照。2003年和2010年，《無照經營查處取締辦法》（國務院第370號令）、《關于印發進一步規范無證無照經營行為查處和監管工作實施意見的通知》（浙政辦發（2010）163號）相繼發出，但是這些文件在織里沒有得到有效的貫徹執行。無證照生產經營不僅沖擊著規范的童裝市場秩序，而且潛伏著“跑路”等不穩定問題，隨之將產生討薪要薪問題，甚至引發群體性事件。同時市場不夠規范問題也比較突出。在織里有兩大市場一一房屋租賃市場和勞務市場。在房產租賃市場中，部分租賃雙方只有簡單的口頭約定，沒有依法簽訂正式租賃合同，極易產生出租方隨意調價的問題，相繼而來的就是承租戶的抵制與維穩問題。在勞務市場上，部分勞資雙方仍然沒有依據國家有關法律簽訂正式的勞動合同，而是在口頭協議下形成一種不規范的勞資關系。

此外，在小城市培育發展中，政府也面臨著治理效率低，中心鎮的土地資源供需矛盾突出，小城市的發展需要完善的公共配套設施來支撐，而政府面臨著較大的財政壓力，對發展中的資金支持力度有待加強。

三、推進小城市社會治理模式的政策建議

進一步創新小城市社會治理，必須以黨十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，樹立“治無病之病”理念，轉變政府角色定位，大力推進依法治理，強化政府治理能力，建構社會共治體系，全面提升社會治理體系和治理能力的現代化水平。

（一）尊重市場發展規律

市場具有自身的特殊規律，只有尊重和把握這種客觀規律，才能對市場進行“善治”。市場規律是內在的，需要深入調查，仔細分析，做一番透過現象的認識工作。把握市場本質，就是把握治理的要害處，取得治理的主動權。把握市場的客觀規律，不能做唯上主義者，也不能做經驗主義者?？椑锷鐣c童裝產業同構相生，織里社會治理的關鍵在于童裝市場的治理，而童裝市場治理的關鍵在于認識、把握和尊重童裝市場的客觀規律。

（二）轉變政府角色

在小城市培育試點中心鎮中，轉變政府職能、增強統籌城鄉發展能力，是改革的重點，政府應該擔當什么角色、起什么作用，這個問題十分重要。政府應該進行深入反思，放棄以往‘過多干預市場”的思維定勢和行為模式，應該不再扮演以往那種“全能型”的角色。在產業轉型升級中，把握產業園建設節奏，穩步推進，不能盲目追求速度，發揮市場的決定性作用，鼓勵企業做優做強，出臺相關政策倒逼企業轉型升級。同時，提供良好的公共服務，建立投資融資服務、行業協會等平臺，構建與產業鏈配套的服務體系。另一方面，要強化政府的職能能力，增強治理的精準度和針對性，加大對新居民管理中的技術投資，提高管理人員的專業化水平，保證有適當的人力和精力開展社會治理工作。

（三）構建社會共治體系

構建社會共治體系，除了需要政府轉變職能，還需要社會其他主體的共同努力。首先，加強村社自治功能。充分利用社會力量，調動各方積極性，推進自我治理。創新村民（居民）代表大會制度，擴大新居民代表數，增強自治能量。建立業主、新居民的參與機制，使他們參與到各類治理組織中來，為他們履行治理責任創造條件和機會。其次大力發展志愿者隊伍。打造警民共同體，把公安力量與社會力量有機地結合起來，實現“1+1>2”的管控能量增值。設立志愿者獎勵制度，鼓勵退休人員參加到志愿者隊伍中來。設立“見義勇為”基金，獎勵、鼓勵見義勇為者、在處理突發事件的有功人員。再次是注重發揮企業的作用。企業是市場的主體，也是治理的重要力量。建構政府與企業協同的治理機制，形成“政府——企業——員工”的管控格局。發揮房產業主的作用，做好“以房管人”的工作，形成“政府——房產業主——租賃者”的管控格局。最后要充分發揮異地力量。適時開展異地民間大走訪活動，增強與異地居民的感情，增強社會治理的感情力量。聘任一些退休的有威望的政府官員來織里工作，發揮異地民間“鄉賢”的作用。構建社會共治體系，提高自治能力，才能促進和諧社會的建設。

四、結論

小城市社會治理模式作為統籌城鄉發展、實現鎮向城的轉變，還有很多地方需要完善和改進，這關乎產業轉型、戶籍制度、社區治理、公共服務等多個方面。在這一過程中會出現各種問題，需要社會各方的共同努力，積極探索創新，才能實現轉型和發展，從而實現經濟社會的全面發展。