稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)存在的問題及對策

胡國慶

摘要：稅收風(fēng)險識別是稅收風(fēng)險管理的核心，稅收風(fēng)險識別模型是稅收風(fēng)險識別的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文對稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)中存在的問題及成因進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出大數(shù)據(jù)時代做好稅收風(fēng)險識別模型構(gòu)建工作的建議。

關(guān)鍵詞：稅收風(fēng)險；識別模型；問題；對策

一、引言

隨著稅收征管改革的進(jìn)一步深化，打造“以稅收征管信息化平臺為依托、以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、以分類分級管理為基礎(chǔ)，推進(jìn)征管資源合理有效配置，實現(xiàn)外部納稅遵從風(fēng)險分級可控、內(nèi)部主觀努力程度量化可考”的現(xiàn)代稅收征管方式，已成為各地稅收征管體制改革的新方向。新的征管方式要求各級稅務(wù)部門必須以風(fēng)險管控為導(dǎo)向，運用風(fēng)險管理的理論和方法，以信息管稅為依托，在推行稅源分類管理的基礎(chǔ)上，有效識別和評估稅收風(fēng)險，就不同等級的稅收風(fēng)險制定不同管理策略，及時處理應(yīng)對稅收風(fēng)險，提升稅收治理現(xiàn)代化水平。稅收風(fēng)險識別模型的科學(xué)性和有效性程度如何，決定了稅收風(fēng)險識別成功與否，進(jìn)而影響整個稅收風(fēng)險管理活動的成果。如何做好稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)工作，逐漸成為當(dāng)今國內(nèi)稅務(wù)部門在稅收管理實踐中急待解決的新問題。

二、稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)現(xiàn)狀及主要問題

稅收風(fēng)險識別模型是指稅務(wù)部門依據(jù)納稅人申報數(shù)據(jù)、第三方交換數(shù)據(jù)以及國際情報交換等數(shù)據(jù)，結(jié)合納稅人稅收風(fēng)險特征，通過數(shù)據(jù)比較分析，提取的用于識別納稅人稅收風(fēng)險的若干風(fēng)險指標(biāo)集。根據(jù)對應(yīng)稅收風(fēng)險領(lǐng)域不同，一般可分為行業(yè)稅收風(fēng)險識別模型和單稅種稅收風(fēng)險識別模型。自2006年國家稅務(wù)總局在稅收風(fēng)險管理國際研討會上首次引入稅收風(fēng)險管理理念以來，全國大多數(shù)省份的國地稅機(jī)關(guān)先后推行以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理改革，省、市、縣各級稅務(wù)機(jī)關(guān)建設(shè)了大量稅收風(fēng)險識別模型，并自行開發(fā)稅收風(fēng)險管理平臺，將模型部署在平臺中，開展稅收風(fēng)險識別及應(yīng)對工作。近年來，國家稅務(wù)總局稅收風(fēng)險管理辦公室也陸續(xù)篩選一些優(yōu)秀風(fēng)險模型，在全國稅務(wù)系統(tǒng)驗證、推廣。總體而言，稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)及應(yīng)用工作取得了一定成效，但同時也存在以下問題：

（一）稅收風(fēng)險識別指標(biāo)精準(zhǔn)度不高。在稅收風(fēng)險管理實踐中，通過稅收風(fēng)險模型識別出的稅收風(fēng)險點，多數(shù)能夠在風(fēng)險應(yīng)對環(huán)節(jié)得到驗證，并通過補(bǔ)繳稅款等措施予以處理，但是也有相當(dāng)一部分稅收風(fēng)險提示經(jīng)查證并未導(dǎo)致稅款流失，不是真正的稅收風(fēng)險。同時在應(yīng)對過程中，往往會順帶發(fā)現(xiàn)很多未被模型識別出的稅收風(fēng)險，對于這類風(fēng)險，目前仍需在應(yīng)對環(huán)節(jié)通過人工分析識別。

（二）稅收風(fēng)險識別行業(yè)針對性不強(qiáng)。不同行業(yè)有其各自行業(yè)特點，其行業(yè)利潤率、行業(yè)稅負(fù)率等指標(biāo)上也存在差異，目前雖已針對不同行業(yè)設(shè)置了行業(yè)稅收風(fēng)險識別模型，能夠識別出一般性稅收風(fēng)險，但是多數(shù)稅收風(fēng)險指標(biāo)未能真正貼近行業(yè)實質(zhì)、觸及行業(yè)深層問題，一些較大的稅收風(fēng)險依然潛伏在冰山下未能被及時發(fā)現(xiàn)。

（三）特定復(fù)雜事項稅收風(fēng)險識別度低。對于復(fù)雜的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)過惡意籌劃的稅收安排等涉稅活動中存在的稅收風(fēng)險，一般在專項審計、反避稅調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用等環(huán)節(jié)中時有發(fā)現(xiàn)，但是對于這類稅收風(fēng)險基本尚未建成有效的稅收風(fēng)險識別模型，無法部署在稅收風(fēng)險管理系統(tǒng)中實現(xiàn)自動識別和排序推送。

（四）單稅種稅收風(fēng)險識別有效性不一。目前已建成的各單稅種稅收風(fēng)險識別模型中，對于城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等相對簡單的稅種，其稅收風(fēng)險識別度相對較高，但是對于企業(yè)所得稅、土地增值稅等相對復(fù)雜的稅種，由于其計稅方式復(fù)雜，涉稅事項和涉及環(huán)節(jié)較多，其稅收風(fēng)險識別度仍有待提升。

三、稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)問題的主要成因

（一）風(fēng)險管理組織體系不健全。目前全國稅務(wù)系統(tǒng)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的風(fēng)險管理模式，各地稅收風(fēng)險管理實踐仍處于摸索階段，缺乏成熟的工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范指引。稅收風(fēng)險管理主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)與其人員力量不相匹配，隨著稅收信息化程度的提高，越來越多的數(shù)據(jù)匯集在中央、省級層面，大量事項需要由更高層面直接處置。我國稅務(wù)機(jī)關(guān)由于受機(jī)構(gòu)編制及職數(shù)的限制，總局和省局均沒有足夠的人力，無法有效應(yīng)對這些需要集中處理的工作事項。地方各級風(fēng)險管理主管機(jī)構(gòu)大多同時肩負(fù)很多其他職責(zé)，也缺少專司稅收風(fēng)險識別的人力保障。稅收風(fēng)險主管機(jī)構(gòu)一般無權(quán)調(diào)動相關(guān)部門配合工作，難以形成合力，協(xié)同開展稅收風(fēng)險識別工作。

（二）行業(yè)經(jīng)營規(guī)律掌握不透徹。稅收風(fēng)險識別工作是一項比較龐雜的工作，涉及眾多行業(yè)。由于國內(nèi)稅收風(fēng)險管理發(fā)展起步較晚，能夠真正掌握某一行業(yè)運營規(guī)律、熟知行業(yè)內(nèi)幕的稅務(wù)干部較少，行業(yè)稅收風(fēng)險識別模型大多比較粗淺，模型設(shè)定的參考值與行業(yè)實際情況偏差較大，行業(yè)稅收風(fēng)險監(jiān)管作用不明顯，尚不能實現(xiàn)“建立一個模型，規(guī)范一個行業(yè)”的積極效用。

（三）涉稅數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用率不高。稅收風(fēng)險識別模型構(gòu)建離不開大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)采集與分析貫穿于風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險評價等風(fēng)險管理環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)質(zhì)量高低直接影響稅收風(fēng)險識別模型構(gòu)建的成效。就目前情況而言，稅務(wù)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)收集及數(shù)據(jù)分析處理等方面均有待提升，一方面搜集來的數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度和可利用度較低，另一方面對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)也未能充分挖掘利用其價值。

（四）風(fēng)險識別指標(biāo)提煉不成熟。在稅收風(fēng)險識別模型中，風(fēng)險識別指標(biāo)是非常重要的組成部分。稅收風(fēng)險指標(biāo)的設(shè)計既要緊密結(jié)合納稅人經(jīng)營常規(guī)，能夠精準(zhǔn)定位稅收風(fēng)險，又要基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)和稅收征管系統(tǒng)，便于被軟件系統(tǒng)識別。對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況了解程度以及對稅收基本規(guī)律的把握程度，直接制約著稅收風(fēng)險指標(biāo)提煉是否成熟、參數(shù)設(shè)置是否恰當(dāng)。當(dāng)前各種宏觀稅收風(fēng)險指標(biāo)、行業(yè)及微觀稅收風(fēng)險指標(biāo)，均在一定程度上存在驗證不足、預(yù)警值和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，需要進(jìn)一步完善。

四、大數(shù)據(jù)時代提升稅收風(fēng)險識別模型有效性的對策

在大數(shù)據(jù)時代，需要采用新的思維模式重新審視稅收風(fēng)險管理工作，圍繞問題產(chǎn)生原因?qū)ふ倚碌乃悸泛头椒ā?

（一）深入研究、全面剖析，摸清各行業(yè)內(nèi)在規(guī)律。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)非一日之功，必須基于大量的工作積淀之上。一要深入開展相關(guān)理論研究，借鑒內(nèi)控理論和風(fēng)險管理理論體系，緊扣稅收工作實際開展系統(tǒng)研究，為稅收風(fēng)險識別模型構(gòu)建提供理論指導(dǎo)。二要選好樣本企業(yè)剖析，樣本企業(yè)要有代表性，以便于獲取詳實資料，精準(zhǔn)捕捉風(fēng)險指標(biāo)；樣本數(shù)量要適中，樣本過少則難以分析全面，樣本過多則難以分析透徹。三要積極探索行業(yè)稅收風(fēng)險管理，在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域試點設(shè)立行業(yè)稅收風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，打破區(qū)域管理界限，分類匯集系統(tǒng)內(nèi)的行業(yè)管理專家，讓其專注行業(yè)研究，服務(wù)稅收全局。

（二）廣泛搜集、充分挖掘，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢。一要加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。按標(biāo)準(zhǔn)采集涉稅數(shù)據(jù)，確保納稅人申報納稅信息、第三方采集信息的準(zhǔn)確性與完整性；定期開展數(shù)據(jù)審計和數(shù)據(jù)清理，為開展稅收風(fēng)險識別提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)源。二要廣泛獲取第三方涉稅信息。大數(shù)據(jù)思維首先要求盡可能掌握更多的相關(guān)數(shù)據(jù)，當(dāng)前應(yīng)抓住《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》頒布實施的重要機(jī)遇，積極搭建與其他政府部門的信息共享平臺，力爭全面、實時、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)涉稅數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上不斷豐富稅收風(fēng)險指標(biāo)體系。三要注重數(shù)據(jù)相關(guān)性分析。牢牢掌握稅收領(lǐng)域的“制數(shù)權(quán)”，在有效整合現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，不僅注重挖掘因果關(guān)系，更要挖掘稅收風(fēng)險的相關(guān)關(guān)系，尋找未知的稅收風(fēng)險指標(biāo)。四要引入人工智能技術(shù)。利用機(jī)器學(xué)習(xí)等大數(shù)據(jù)分析方法，實現(xiàn)稅收風(fēng)險識別智能化，真正體現(xiàn)數(shù)據(jù)治稅。

（三）動態(tài)校驗、不斷調(diào)整，持續(xù)優(yōu)化風(fēng)險指標(biāo)集。隨著對稅收風(fēng)險管理研究的不斷深入以及對稅收風(fēng)險點的進(jìn)一步挖掘和了解，不斷完善稅收風(fēng)險特征庫和稅收風(fēng)險指標(biāo)體系。注重在稅收風(fēng)險管理實踐中持續(xù)優(yōu)化模型，將稅收風(fēng)險應(yīng)對過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為校驗資料，不斷積累驗證樣本，通過回歸分析等數(shù)據(jù)分析手段，及時修正指標(biāo)預(yù)警值與權(quán)重，提升稅收風(fēng)險識別模型的精準(zhǔn)度。

（四）上下聯(lián)動、分工配合，組建風(fēng)險專業(yè)化團(tuán)隊。一是重新梳理職責(zé)流程，建立分工協(xié)作機(jī)制。對各層級、各部門在模型建設(shè)的分工職責(zé)予和工作流程做出明確規(guī)定，由總局層面制定加強(qiáng)稅收風(fēng)險識別模型建設(shè)的總體規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)籌稅收風(fēng)險識別模型構(gòu)建工作，由省級稅務(wù)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實，采取省局主辦、市局承辦、省（市）際聯(lián)辦等方式協(xié)作建模，充分發(fā)揮各層級比較優(yōu)勢。二是建立稅收風(fēng)險管理團(tuán)隊化運作機(jī)制。一方面加大對在崗人員的培訓(xùn)力度，提升綜合素質(zhì)與專業(yè)能力，做好稅收風(fēng)險管理人才儲備；另一方面基于現(xiàn)有人力資源狀況，組建稅收風(fēng)險管理團(tuán)隊，發(fā)揮人才聚集效應(yīng)，集中優(yōu)勢兵力破解稅收風(fēng)險識別難題。三是積極探索重要事項上收、總部統(tǒng)籌處理的模式，順應(yīng)時代發(fā)展潮流，利用“金稅三期”上線契機(jī)，發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，設(shè)法突破編制職數(shù)限制，做大總局、省局機(jī)關(guān)力量，推行機(jī)關(guān)實體化運作，從機(jī)構(gòu)上保障稅收風(fēng)險管理工作。