政黨監督：全面從嚴治黨的重要組成部分

蔣德海

摘 要：政黨監督是我國社會主義民主的重要組成部分，也是全面從嚴治黨的重要方面。我國已經建立起比較全面的政黨監督制度，但政黨監督職能的實施相對薄弱。全面從嚴治黨，深化政黨監督，在觀念上要進一步解放思想，超越“敢于諫言、勇于諫言”的傳統。簡單把民主黨派的政黨監督等同于中國傳統社會的諫言，是對社會主義民主政治的誤解，不利于政黨監督的健康發展。在制度上，要進一步強化政黨監督的法治保障。全面從嚴治黨，必須使政黨監督制度化、規范化和程序化，將政黨監督納入全面從嚴治黨的軌道。

關鍵詞：全面從嚴治黨；中國共產黨；民主黨派；政黨監督

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）04-0031-09

全面從嚴治黨是中共十八屆六中全會的主題。全面從嚴治黨，推進黨的廉政建設，不僅是中國共產黨的偉大事業，也與我國民主法治建設、社會主義精神文明建設有著密切關系。推進全面從嚴治黨，既是黨的事業，也是人民的事業，需要執政黨和全社會的關心。其中，民主黨派的民主監督（本文稱為“政黨監督”）具有獨特的意義，應引起充分的重視。

一、全面從嚴治黨需要政黨監督

全面從嚴治黨是中國共產黨一以貫之的政治主張。全面從嚴治黨是執政的需要。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。執政黨怎樣才能做到全心全意為人民服務呢？這除了需要執政黨自身崇高的道德要求和先進性文化外，還需要嚴格的制度規范，包括執政黨的內部監督、社會監督，特別是政黨監督。從嚴治黨，黨要管黨。全面從嚴治黨不是執政黨自己的“私事”。中共是執政黨，這里的“政”就是國家和社會事務。而國家和社會事務關系到每一個人民群眾。為了保障良好的廉政風氣，不僅執政黨要求自己全面從嚴治黨，而且人民群眾也要求執政黨全面從嚴治黨。只有全面從嚴治黨，使黨的執政行為與黨的“初心”和“承諾”相一致，做到“言必行、行必果”，國家和社會的治理才會欣欣向榮，人民的權利才能得到有效的保障，社會才會有充分的自由和幸福。

在一個民主和法治的國家，人民對執政黨廉潔奉公的要求不能局限于道德的層次，還必須有嚴格的制度。其中，人民群眾的監督就是保證執政黨廉潔奉公不可缺失的制度。在當代發達國家，人民群眾的監督往往與政黨監督相聯系。政黨監督是有組織、規模化的人民群眾的監督，在當代民主法治國家中發揮著重要的促進政治廉潔的作用。我國的政黨監督是統一戰線下的民主黨派的民主監督。發揮好我國民主黨派民主監督的作用，是執政黨全面從嚴治黨的重要組成部分，也是執政黨全面從嚴治黨能否有效實現的重要方面。為此，中共歷來強調政黨監督的重要性，尤其是中共十八屆六中全會明確指出：“要支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。”

在現代民主政治中，政黨監督具有重要地位。現代民主政治是政黨政治。人民通過結社組成不同的政黨，參與國家和社會的政治活動。而政黨的活動之一就是政黨監督。在西方，政黨監督不僅能夠有效監督執政黨對權力的行使，而且是一種重要的防范權力腐敗的力量。20世紀80年代以來，西方國家不少腐敗案件的揭露，往往都有政黨監督的背景。同一般公眾的監督不同，政黨監督是一種有組織、規模化的監督。相比于公眾的個人監督，它具有專業性、組織性、持續性和廣泛性的特點，成為當代社會一種重要的反腐敗機制，有效地促進了這些國家的政治文明。同時，政黨監督能夠有力地促進執政黨所推行的公共政策的公平性和合理性，保障人民的權利和社會公共利益。

在我國政治生活中，政黨監督早已經成為社會主義民主政治的一個重要組成部分。可以說，政黨監督是中國共產黨長期堅持的基本方針。早在1938年，毛澤東就提出了民主黨派和共產黨“互相規過”[1]的思想。1941年，毛澤東在陜甘寧邊區第二屆參議會上指出：“共產黨員必須聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會。”[2]1945年7月，毛澤東在回答黃炎培關于歷史周期律的問題時說：“我們已經找到新路，這條路就是民主，只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[3]在這個階段，中國共產黨把監督當作與黨外人士合作的一項重要內容，而且認識到了監督對民主政權建設的重要意義。20世紀50年代后期，毛澤東總結了與民主黨派合作的經驗，提出了“長期共存、互相監督”的思想。改革開放后，鄧小平也明確提到要“切實保障工人、農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督”[4]。1979年6月，五屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》包括民主監督的內容。1980年12月，中共中央辦公廳轉發的《全國統戰部長座談會紀要》，把政治協商、民主監督結合起來，作為政協的主要任務提出。1982年12月，全國政協會議通過了新章程，明確規定：政治協商、民主監督是政協的基本職能。后來，各民主黨派在章程中都規定了參政議政、民主監督的主要職能。再后來，中共十二大將“長期共存、互相監督”方針發展為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”方針。1989年底，中共中央下發了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，提出了民主監督的總原則。2006年，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》進一步對人民政協的民主監督作出詳細的規定，明確人民政協的民主監督是中國社會主義監督體系的重要組成部分。

與西方國家的政黨監督不同，我國的政黨監督具有社會主義的基本特點。

首先，我國的政黨監督是馬克思主義政黨正確認識和把握人類歷史發展規律的結果，也是中國社會主義民主區別于其他任何政黨的顯著標志之一。中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，而政黨監督正是全心全意為人民服務宗旨的體現。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[5]共產黨全心全意為人民服務，就要有人民群眾的監督，特別是政黨監督。長期以來，中國共產黨始終堅持全心全意為人民服務的宗旨并賦予其時代內涵。毛澤東在張思德追悼會上以《為人民服務》為題發表演說，從理論上系統闡述了為人民服務的科學內涵。中共七大把“全心全意為人民服務”提到了“黨的唯一宗旨”的高度，并寫進了黨章。從此，為人民服務成為黨的一切活動的根本出發點和落腳點，成為每一個中國共產黨人的行為準則。在中共八大上，鄧小平指出，黨的全部任務就是全心全意地為人民服務。特別是中共十八大以來，習近平總書記指出：“中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，中國共產黨執政的基礎是人民擁護。”而為人民服務，獲得人民擁護，就必須接受監督。“不能自覺接受監督，就不具備當領導干部的起碼素質。”[6]

其次，我國政黨監督以中國共產黨領導的統一戰線為基礎。正是這個基礎，決定了我國的政黨監督與西方的政黨監督有著本質的不同。西方國家的政黨監督是西方競爭性政黨政治的組成部分。為了在政治競爭中獲得優勢，西方國家的政黨監督往往帶有攻擊性，甚至不惜污蔑、中傷對方。在2016年美國大選中，共和黨和民主黨候選人不惜血本挖掘對方的丑聞。即使美國大選結束后，特朗普當選并行使總統權力，美國社會的動蕩仍未停止，反特朗普的集會和游行此起彼伏。而我國統一戰線下的政黨監督完全不可能出現這種情況。它是中國共產黨領導下，各民主黨派為實現共同目標而進行的民主監督。它以社會主義民主法治和民族復興的偉大使命為共同理想和目標，通過交流、溝通、協商形成共識。我國的政黨監督具有程序性、規范性和包容性等特點，能夠在很大程度上避免西方政治中的那種激烈的沖突。

再次，我國的政黨監督對于堅持和完善黨的領導、保障人民當家做主具有重要意義。《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出：“中國共產黨與民主黨派實行互相監督。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”這就明確：我國的政黨監督必須堅持黨的領導。黨的領導是我國社會主義民主的核心。只有堅持黨的領導，才能保障人民當家做主。同時，政黨監督必須有利于黨的領導。不堅持黨的領導，就不能保障人民當家做主。不能以政黨監督為名削弱黨的領導，更不能破壞黨的領導。反過來，堅持黨的領導，正是為了保障人民當家做主。人民當家做主是我國社會主義的本質特點，也是堅持黨的領導的根本。堅持黨的領導要通過人民當家做主表現出來。因此，我國統一戰線下的政黨監督堅持黨的領導和保障人民當家做主的統一。只要有利于黨的領導和人民當家做主，政黨監督就應當得到支持、發揚和保護。我國統一戰線下的政黨監督是堅持黨的領導和保障人民當家做主的重要途徑，是我國社會主義民主政治的重要特征。另一方面，政黨監督有利于完善黨的領導。黨的領導是由具體的人來實施的，也有犯錯誤的可能。政黨監督無疑是防止黨的領導犯錯誤的重要機制。在這個問題上，鄧小平說得非常清楚：“這些黨外的民主人士，能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”[7]他還強調：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤，就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕。憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好……就要受監督，要擴大黨和國家的民主生活。”[8]

因此，在我國社會主義民主政治建設中，進一步完善我國統一戰線下的政黨監督，應當成為我國社會主義民主政治建設的重要任務。新中國成立近70年的歷史證明，民主黨派的民主監督作用發揮得好，黨和國家的事業就順利。反之，民主黨派的民主監督不受重視時，黨和國家的事業就遭受挫折。政黨監督的重要性必須引起充分關注。

二、政黨監督是馬克思主義的重要思想原則

一個民主和法治的國家為什么需要政黨監督？根據馬克思主義的理解，這與國家權力的特點有關。恩格斯說過：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是，后來，這些機關，而其中主要的是國家權力，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主宰。”[9]也就是說，國家具有逐利性、擴張性的特點。為了防止執政黨在掌握國家權力后“追求自己特殊的利益”，就需要有監督，特別是政黨監督。它包括兩個方面：一是對執政黨執政行為的監督；二是由其他政黨實施對執政黨的監督。

就第一個方面而言，它對任何現代國家權力都是適用的。正如博登海默所指出的：“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，不論這種權力是私人權力還是政府權力，在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[10]馬克思在談論報刊作用時就強調了對國家權力進行監督的必要性。他指出，報刊“是社會的捍衛者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬應的喉舌”[11]。列寧強調：“任何寡頭政治，無論是新的還是舊的，都是不能容忍的。”[12]政治寡頭就是亂用權力的政治統治，是人民民主不能容忍的。

就第二個方面而言，民主監督有多種形式，而其中最為突出的就是政黨監督。列寧說過：“要有多種多樣的自下而上的監督形式和方法，以便消除蘇維埃政權的一切可能發生的弊病，反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草。”[13]毛澤東在新中國成立后就清醒地認識到：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？ 現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也好些。”[14]民主黨派存在和發揮作用，對執政黨、對人民、對社會主義都是有利的。在中共八大上，毛澤東還提出讓民主黨派議政督政，認為“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”[8]。“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方，共產黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態度，那種獨斷專行把同盟者置之不理的態度是不對的。”[15]鄧小平也明確指出：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督。”[8]215

政黨監督之所以重要，與我國執政黨的特殊地位有關。中國的執政黨與西方國家的執政黨不同。中國共產黨是社會主義事業的領導核心，承擔著國家和社會發展的全部重大責任。可以說，中國共產黨作為執政黨，權力大，責任重，面臨的風險也大。為此，鄧小平把是不是有人民群眾監督看成中共密切聯系群眾的一個重要方面。他說：“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性。”[16]從這個意義上說，良好的政黨監督有利于中共始終與人民群眾保持最密切的聯系。

政黨監督的重要性還與我國實施民主集中制有關。民主集中制是中國特色社會主義的民主制，已經寫進了憲法。但民主集中制如果發揮得不好，就可能導致權力的過分集中。列寧在十月革命后不久就清楚地認識到權力過度集中的危險。他指出：“在我們黨同蘇維埃機構之間形成了一種不正常的關系，這一點是我們一直承認的。”[17]“黨有可能和必要擺脫一些過去不得不親自處理的純屬蘇維埃方面的問題。”[18]這些想法都包含著不應過分集權而破壞民主的想法。鄧小平則明確指出：“民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。”[8]303 把民主集中制執行得不好，與黨和國家變質相聯系，可見政黨監督的重要性。在中共十一屆三中全會前夕，鄧小平就清醒地指出：“黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領導、‘黨的指示、‘黨的利益、‘黨的紀律的面貌出現”[19]；“許多重大問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事”[19]142。1980年，鄧小平在《黨和國家領導體制的改革》的著名講話中，更是明確地指出：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象、權力過分集中現象。”[19]327“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷。”[19]321鄧小平還指出了過分集權的表現和危害：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[19]328為此，針對民主集中制可能存在的問題，鄧小平多次強調加大政黨監督：“由于我們黨的執政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。”[19]205“憲法上規定了黨的領導，黨要領導好，就要不斷克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監督。”[8]270

正是由于以上原因，政黨監督實際上是社會主義民主的重要組成部分。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中指出：“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。”[14]235鄧小平在《共產黨要接受監督》一文中也說：“實行群眾監督可以把群眾的積極性調動起來，會提出很多好的意見。”[8]271“如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”[8]270“黨外的民主人士，能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”[8]225改革開放后，鄧小平提出各民主黨派是“為社會主義服務的政治力量”，再次強調共產黨要接受民主黨派的監督。

政黨監督也是防止和遏制腐敗的重要形式。馬克思在《法蘭西內戰》中指出：“徹底廢除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制代替虛偽的負責制，因為這些勤務員經常是在公眾監督之下進行工作的。”[20]鄧小平在1957年就提出了“黨領導下的群眾監督制”，并強調“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”[19]332。這里的公眾監督就包含了政黨監督。監督是近代以來民主政治的核心思想。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“貴族政治的腐化在于貴族們的權力變成了專橫。”[21]美國思想家漢密爾頓也深入論述了監督的作用：“用這種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[22]

共產黨人是歷史唯物主義者。重視政黨監督不僅是一種現實的政治需要，更具有宏大的歷史意義。1945年7月，毛澤東與著名民主人士黃炎培的“窯洞對”，正是以毛澤東為代表的中國共產黨人對政黨監督的透徹說明和肯定，并將人民群眾的監督特別是民主黨派民主監督的重要性提高到了能不能與傳統封建專制政治決裂的高度。這無疑是毛澤東及中國共產黨對馬克思主義政黨監督理論的重大貢獻。中國歷史上所有封建專制統治的一個最突出的特點就是缺失人民群眾的監督。這些統治者或因為歷史條件沒有認識到人民群眾監督的重要性，或因為私利而不能夠容忍人民群眾的監督，尤其是政黨監督。從這個意義上看，政黨監督是否存在及其發展程度，是判斷一個國家民主和法治發展狀況的重要標準。

作為馬克思主義政黨，中共早在延安時期，就在政權建設上重視人民群眾包括民主黨派的民主監督。比如，中共在邊區政權建設中實行“三三制”民主政權建設原則，在組織政府時一律實行“三三制”政體。這種政體就包含了民主黨派和人民群眾對黨和政府的監督。在抗日根據地的政權建設上，中共也規定了人民群眾監督制度。比如，《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定，參議會有廣泛的監督權，有權監督及彈劾各級政府和司法機關及公務人員等。這是很難得的。尤其是，中共早期的監督權還與罷免權相結合。《陜甘寧邊區憲法原則》規定：各級政府公職人員違反人民決議或玩忽職守，要受到人民代表大會的斥責或罷免；鄉村則由人民直接罷免，人民還可以用各種方式控告失職的公務人員等。新中國建立后，中共中央和中央政治局特別重視輿論監督，專門作出規定：“黨的各級領導機關和干部必須對于反映群眾意見的批評采取熱烈歡迎和堅決保護的革命態度，而反對對群眾批評置之不理、限制發表和對批評者實行打擊、報復與嘲笑的官僚主義態度。”1954年7月，《中共中央關于改進報紙工作的決議》指出：“被批評者不接受正確的批評或不肯改正錯誤者，應當繼續受到批評，直到他們改正為止；凡是對批評者施行打擊報復或壓制批評的，經過調查屬實，不管他是什么人，不管他的職位多么高，應當受到應得的處分。”[23]所有這些都可以看成馬克思主義監督理論在中國的發展。馬克思還強調：“報紙最大的好處，就是它每日都能干預運動，能夠成為運動的喉舌，能夠反映出當前的整個局勢，能夠使人民和人民的日刊發生不斷的、生動活潑的聯系。”[24]馬克思的公眾監督思想顯然包含了政黨監督。中國共產黨正是因為有了這些監督思想和實踐，才能在長期的革命斗爭和建設事業中與人民群眾和各民主黨派建立起密切的聯系，并深受人民群眾的愛戴和擁護。

三、以政黨監督深化全面從嚴治黨

全面從嚴治黨既需要執政黨的自律，也需要社會的他律。政黨監督就是一種重要的他律。全面從嚴治黨包含著政黨監督制度的完善。而完善政黨監督無疑也是深化全面從嚴治黨的一個方面，應將政黨監督納入全面從嚴治黨的軌道。當務之急要解決三個問題。

第一，要正確認識政黨監督的性質。政黨監督是人民群眾民主監督的一種特殊形式。在一個民主和法治的國家，政府的權力來源于人民，人民在將權力委托給政府后，有權對政府的權力行使實施監督。這是保證人民當家做主、防止國家權力濫用必不可少的措施，也是人民的基本權利。保障人民的監督權利是馬克思主義的基本原則。馬克思在總結巴黎公社的經驗時強調，一切公職人員只有“在公眾監督之下進行工作”，才能“可靠地防止他們去追求升官發財”和“追求自己的特殊的利益”[25]。列寧特別關注人民行使監督權，曾在許多地方強調加強各種監督，并提出“必須吸引全體蘇維埃代表實際參加管理工作來防止這種趨勢”[26]。為此，他強調“應當使工人進入一切國家機關，使他們監督整個國家機構”[27]。

馬克思主義經典作家談的監督，就是我們常說的人民群眾監督，而政黨監督就是人民群眾監督的重要載體或主要形式。它具有以下幾個含義：

1.政黨監督是人民群眾監督的主要形式。政黨是特殊的社會組織。所謂特殊，就在于它是以社會公共管理即政治活動為對象或目的的社會組織。政黨具有一種天然的或本能的監督性。政黨如果不開展監督活動，就難以獲得公眾認同，也難以稱為政黨。正如有學者所說：“督政是民主黨派不可推卸的責任，不督政，就難成其為政黨。”[28]

2.政黨監督是有組織的人民群眾監督。與普通的人民群眾監督相比，政黨監督具有組織化、專業性、法人化的優點。這種組織化、專業性和法人化的特點，使民主黨派在開展監督時能夠具有一種相對獨立的地位，能夠產生較大的社會效應。相比之下，人民群眾的個體監督是一種個別化的監督，如果沒有一定的社會支持，難以保證監督的質量和監督的持久性。尤其當這種監督還有一定風險的時候，以個體來實施監督就有較大的難度。我國的政黨監督是民主黨派有組織的監督活動，具有良好的組織和程序機制，是良好的監督平臺。

3.政黨監督的對象是執政黨的執政行為。它不是一般意義上的對政府的監督。正如有的學者所說，政黨監督是“對黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉方面的情況實施民主監督”[29]。這里要區分對執政黨依法執政行為的監督和對國家機關監督的不同。由于我國是社會主義國家，國家立法機關、行政機關和司法機關及其他國家機關都是在中國共產黨的領導下行使權力，故民主黨派對所有國家機關行為的監督，也具有政黨監督的意義。但從黨政分工的角度看，政黨監督不同于一般意義上對國家機關依法行政的監督，而應當是一種針對執政黨的執政行為的政治監督。

為了深化全面從嚴治黨，有效推進政黨監督，必須進一步解放思想。比如，對于要不要政黨監督，怎樣發揮好政黨監督的作用，社會上常有“敢于諫言、勇于諫言”的比喻。但是把民主黨派的民主監督等同于中國傳統社會的諫言，不太妥當，也不利于政黨監督的健康發展。敢于發表諫言，是中國封建社會傳統政治倫理對臣民的道德要求，《史記·商君列傳》中有“千人之諾諾，不如一士之諤諤”的說法。中國歷史上也不乏敢于諫言的臣子，比干、魏征等都是將生死置之度外而敢于發表諫言的著名人物，但這只是封建時代的政治倫理。在這種政治倫理下，臣民為了糾正君王的錯誤，往往要冒生命的危險，這不但不道德，而且不具有普遍的現實性，諫言改變不了封建專制的本質。政黨監督是社會主義民主和執政黨全面從嚴治黨的需要，是人民當家做主的一種重要體現，政黨監督體現了包括民主黨派成員在內的人民群眾的基本民主權利，與傳統的“諫言”有著本質的不同。

第二，要正確處理好黨的領導和政黨監督的關系。在我國，黨的領導是憲法原則。講政黨監督，不能脫離黨的領導。政黨監督必須正確處理黨的領導和政黨監督的關系。在我國，強調政黨監督不是不要黨的領導，而是為了更好地堅持黨的領導、完善黨的領導。而堅持黨的領導，也不能不講政黨監督，政黨監督本身就是堅持和完善黨的領導、全面從嚴治黨的重要手段。在這個問題上，要準確理解我國1982年修改憲法時對黨的領導的規定。1982年修改憲法時，彭真作為憲法修改委員會的副主任委員，對黨的領導有過許多明確的論述。有學者將其概括為三個方面：“一是思想政治領導和路線、方針、政策的領導；二是密切聯系群眾反映最大多數人的利益；三是黨員的模范帶頭作用。值得注意的是，第一種領導方式，著力點并不在方式本身，而是方式的正確性，即思想政治和路線、方針、政策的領導，必須是正確的領導，正確是前提，決不是錯誤的領導，更不是強加于人。第二種和第三種領導方式，講的就是黨的群眾路線。實際上，第一種領導方式也是一種群眾路線，要求黨從群眾中來，到群眾中去，以正確的路線、方針、政策和思想政治工作去取得群眾的認同。說到底，這三種方式實際并不是什么領導權，而是一種群眾路線的工作方法。”[30]這個觀點可以從彭真的大量論述中看到。他說：“堅持黨的領導，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領導的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確；是靠黨和人民群眾的密切聯系，黨的主張經過反復和群眾商量，集中群眾的意見，反映最大多數人民的利益；是靠廣大黨員的帶頭和模范作用。”[31]他又說：“黨的核心領導靠什么？ 第一，靠黨的路線、方針、政策的正確；第二，靠共產黨員對黨的事業、人民事業的無限忠誠；第三，群眾通過切身體驗，認為黨的路線、方針、政策是正確的。”[31]369彭真強調：“堅持黨的領導，不是簡單地由黨下命令。”“不是說黨委說句話就是‘最高指示。那樣，還有什么民主？”“黨對黨員是要下命令的，但對人大、政府不是靠直接下命令。”[31]327

彭真對黨的領導的這些論述，準確地概括了我國社會主義條件下如何堅持黨的領導的問題，對我們準確理解黨的領導，全面推進依法治國，推進政黨監督具有啟示性。正如有的學者所說：“領導的本質是影響。影響的效能是各種因素交織作用的結果，其中權威而非權力是最重要的因素……領導力實質上是影響力。影響力不是強制力，而是一種政治號召力、說服力。政黨作為領導主體之一，其領導權是基于人民的自覺接受和信從，而不是強制和命令。此種領導權的行使是建立在政黨理論的先進性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用基礎上而實現的。”[32]顯然，黨的領導和民主黨派的民主監督不但不矛盾，甚至還包含著互相支持和促進的因素。因為政黨監督是社會主義民主的應有之義，是保證和完善黨的領導的重要民主機制。黨的領導是原則，但黨的領導的實施不是抽象的，而是具體的、個別的。這就難以保證黨的領導在實施中完全正確。新中國建立以來，中國共產黨領導中國人民取得了一個又一個偉大的成就，但不能否認，也存在著一些不足。怎么避免黨的領導在實施中的不足？除了靠執政黨自身糾正外，還必須借助社會的力量，而社會力量中最主要的形式之一就是政黨監督。實踐證明，我國民主黨派作為中國共產黨的親密友黨，在新中國建立后開展的政黨監督是積極的、有效的。民主黨派的意見、建議能夠幫助共產黨改進工作，有利于共產黨避免執政中的不足，有利于共產黨增強公信力和威望。

第三，政黨監督需要法治的保障。政黨監督是我國社會主義民主的組成部分。法治保障民主，當然也保障政黨監督。法治保障既包括黨內法治保障，也包括黨外法治保障。黨內法治保障即執政黨的黨內法規及其治理。中共強調的黨要管黨，就包括了黨內法規的治理和保障。黨外法治保障是政黨監督的外部保障，要有利于政黨監督的開展。中共十八屆六中全會明確指出：“要支持民主黨派履行監督職能”。《中國的政黨制度》白皮書指出：“由于中國共產黨處于領導和執政地位，更需要來自民主黨派的監督。”“這種監督是通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”應當說，我國已經建立起了比較全面的政黨監督制度。《中國的政黨制度》白皮書對政黨監督的內容和地位作出了明確的規定：“國家憲法和法律法規的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；中國共產黨各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。民主黨派的監督，對于加強和改善中國共產黨的領導，健全社會主義監督體系，有著重要而獨特的作用。”[33]《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》也規定，民主黨派的基本職能是參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商。這些都是我國政黨監督法治的重要依據。

但由于種種原因，我國政黨監督的法治保障有待進一步完善。比如，在每年的政協會議上，鮮有政黨監督方面的提案。事實上，作為我國社會主義民主政治重要特色的政治協商會議是我國政黨監督非常優越的場所。作為愛國統一戰線組織的人民政協，是民主黨派實施三大職能的良好平臺和場所。政黨監督理應在此得到更好的施展。無論從全國還是從地方層面來看，政黨監督的強度和力度都有待加強。此外，目前的政黨監督在議題上大都涉及具體管理問題，沒有充分發揮政治監督的作用。

民主黨派民主監督職能薄弱的原因很多，法治保障不夠是重要原因。全面從嚴治黨，推進政黨監督，要認真反思和研究民主黨派不愿監督、不敢監督、不善監督的深層次原因。這就要求深化我國政黨法治建設。改革開放以來，我國民主法治建設取得了很大進步，但政黨法治建設相對滯后。目前，我國規范民主黨派民主監督的主要依據是中共黨內文件。政黨監督是不是應當有更高層次的規范性文件來保障？這種規范性文件應對民主黨派履行監督職能提供更堅實的基礎，尤其要強調依據法治思維來保障民主黨派的監督權利。這是我國政黨監督法治保障不可缺失的內容，需要在實踐中進一步推進和完善。

四、結 語

中共十八大報告指出：“人民民主是社會主義的生命”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化”。民主黨派的民主監督是我國人民民主的重要組成部分，也是全面從嚴治黨的重要外部力量。深化全面從嚴治黨，包含著使政黨監督制度化、規范化和程序化的要求。這是發展中國特色社會主義民主政治的重要內容和內在要求。

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責任編輯：林華山