農村社區的建設維度及其治理研究*

李 曉 鵬

農村社區的建設維度及其治理研究*

李 曉 鵬

農村社區是農民生產生活的基本社會共同體，也是國家對農村實施行政管理、提供公共服務的基本平臺。我國的農村社區建設包含了行政管理、公共服務和社會交往三個維度，行政管理維度和公共服務維度是圍繞著社會交往維度而展開的，行政管理的革新和公共服務的強化的目的是為了更好地增進農民的社會交往。在農村社區建設中，應通過農村集體產權改革及探索建立開放平等的農村民主協商治理體制，推動建立適應城鄉一體化協調發展的新型鄉村治理體制機制，促進“鄰里守望、和諧互助、融合發展”的社會主義新農村建設。

農村社區 行政管理 公共服務 社會交往

農村社區是農民從事生產活動、進行日常生活的基本單元，是一定區域內的農村居民通過長期的社會實踐所形成的較為穩固的社會共同體。加快推進農村社區建設對于推動農村經濟社會發展、提高農民生產生活水平具有十分重要的意義，“農村社區是農村最基層的組織，也是農村公共服務和公共管理的組織平臺；通過農村社區，國家的公共服務才可能有效地引入農村，國家的公共政策也才可能得以落實”①項繼權：《農村社區建設：社會融合與治理轉型》，《社會主義研究》，2008年第2期。。通過農村社區的建設和發展，國家與農村才能實現良性互動、有效交流，農民才能獲得更高質量的公共服務與社會服務，國家也才能更有效地治理廣大農村基層社會。因此，農村社區既是農民進行日常的生產生活的共同體，也是國家政權與農村居民有效銜接的平臺，它在為農村的生產生活提供便利與服務的同時，也將國家與農民兩者直接聯系了起來。近年來，黨和政府十分重視我國的農村社區建設工作，在政策導向、財政支持、公共服務、環境整治等方面采取了大量措施支持與推進我國農村社區的建設，力求以“社會主義新農村建設”的方向和要求建立起新型農村社區。尤其是2015年5月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，明確指出“農村社區建設要在黨和政府的領導下，在行政村范圍內，依靠全體居民，整合各類資源，強化社區自治和服務功能，促進農村社區經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，不斷提升農村居民生活質量和文明素養，努力構建新型鄉村治理體制機制”，進一步為當前和今后我國的農村社區建設明確了要求、指明了方向。

一、農村社區建設的源起與發展

社區（Community），是人類最為基本的生活單元，是“基于一定的地域邊界、責任邊界、具有共同的紐帶聯系和社會認同感、歸屬感”①[法]滕尼斯：《共同體與社會》，北京：商務印書館，1999年版，第78頁。的居民生活共同體。從理論上講，社區內的居民共享相似的價值觀念、擁有共同的社會利益、進行緊密的內在互動，從而構成了具有較強內聚力和較高同質性的基本生活共同體。作為居民最基本的生活共同體的社區構成了社會的基礎型細胞，它產生于社區居民在生產生活中的基本需要，并在實際運作過程中逐步滿足這些基本需要，“絕大多數社會成員的基本生活活動是在本社區內進行的，他們以家庭為單位消費各種生活資料，解決最基本的社會生活需求，以此建立了多種社會人際關系，通過社區，共同解決生活中遇到的困難和難題”②于燕燕：《社區自治與政府職能轉變》，北京：中國社會出版社，2005年版，第9頁。。農村社區是農民最基本的生活共同體，是“聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體”③胡維維、吳曉燕：《農村社會管理與新型農村社區管理體制建設》，《新疆財經》，2011年第1期。。與城市社區相比，由于在人口、資源和信息的流動方面相對較慢，農村社區的社會分化程度更小、居民同質性更高，因此居民的內聚力更強、內部互動更頻繁，共同的利益訴求也更多。對于人口相對稀疏、地域相對廣闊的中國農村而言，農村社區建設對于占全國人口半數的農民的基本生活、社會交往及村民公共事務的處理與集體行動的達成具有十分重要的意義，因為農村社區不僅構成了廣大農民生產生活的基本單位，它也是國家對農村有效實施行政管理、提供公共服務的基本單元。國家的涉農政策最終需要落腳到農村社區，社會主義新農村建設也必須從農村社區層面出發，基本公共服務均等化的實現關鍵也必須依托農村社區。由此可見，加快推進農村社區建設對于中國農村經濟社會發展、提高農民生活水平，乃至推動中國經濟社會全面協調可持續發展、實現公平正義與和諧穩定都具有相當重要的意義。

新中國的社區建設是于二十世紀末在城市發軔，并逐漸向農村擴散的。進入21世紀后，黨和國家高度重視農村的發展和穩定，由此對農村社區建設給予了極大關注。2003年黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》中提出了“農村社區服務”、“農村社區保障”、“農村社區自我管理、自我服務”等要求；2005年黨的十六屆五中全會通過的《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求扎實推進社會主義新農村建設，促使各級黨政機關加大了對農村社區建設的重視。2006年10月黨的第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，這是黨中央首次明確地提出了“農村社區建設”的概念，它不僅為我國農村社區建設指明了方向，也明確了農村社區社會治理體制改革和創新的原則要求。國家民政部于2006年9月下發的 《關于做好農村社區建設試點工作推進社會主義新農村建設的通知》（民函〔2006〕288號）中也明確指出“實踐證明開展農村社區建設，有利于把新農村建設的各項政策措施落到實處，引導政府的社會治理和公共服務向農村延伸，搭建推進社會主義新農村建設的有效平臺；有利于協調農村利益關系，化解農村社會矛盾，調動農民群眾和社會力量參與新農村建設的積極性，對于加快城鄉一體化進程，具有重要意義。”2008年黨的第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（2009年中央一號文件）明確提出“堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定”。2012年黨的十八大報告提出“新型城鎮化”的戰略目標后，中國的農村社區建設逐步按照城鄉一體化發展的要求與城市社區建設及小城鎮建設協調推進；2015年的中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》更是明確指出“中國要美，農村必須美”，并從“加大農村基礎設施建設力度”、“提升農村公共服務水平”、“全面推進農村人居環境整治”等方面入手，提出“讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”的目標要求，將對農村社區建設的認識和要求提升到了新的高度。2015年5月31日由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中更是從“完善在村黨組織領導下、以村民自治為基礎的農村社區治理機制”及“促進流動人口有效參與農村社區服務管理”、“暢通多元主體參與農村社區建設渠道”、“推進農村社區法治建設”、“提升農村社區公共服務供給水平”、“推動農村社區公益性服務、市場化服務創新發展”、“強化農村社區文化認同”和“改善農村社區人居環境”等八個方面提出了農村社區建設的要求，使我國的農村社區建設的目的更加清晰、方向更為明確。

從新中國的社區建設的歷史進程來看，雖然社區建設工作先開展于城市后推廣到農村，但與城市社區建設發端于中央政府的政策推動不同，農村社區建設則來源于地方基層自發的探索實踐。早在2001年，江西就通過省內試點探索搭建了“一級政府、二級管理、三個層次”的農村社區建設模式，確立起“一會五站”的農村社區建設載體；2002年，湖北省秭歸縣楊林橋鎮在全鎮采用“撤組建社”的方式探索建設農村社區，在全鎮撤銷村民小組、改小組為社區，并由社區居民直選產生“社區理事會”管理農村公共事務，改變了傳統的村組管理模式，建立起“村委會—社區理事會—農戶”的新型村民自治模式。在2006年國家民政部下發《關于做好農村社區建設試點工作推進社會主義新農村建設的通知》文件，決定在全國有條件的地區開展農村社區建設的試點探索工作后，結合中央的意見要求和民政部的指導，農村社區建設工作在全國各地逐步推廣開展；2009年3月國家民政部發布了《關于開展“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動的通知》（民發〔2009〕27號），我國的農村社區建設邁入全面推進階段，民政部也提出了“到2015年，把全國60%以上的農村社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；到2020年，所有農村社區全面實現上述要求”①參見民政部辦公廳：《關于積極推進農村社區建設的意見（征求意見稿）》（民辦函〔2009〕223號），2009年9月7日。的戰略目標。經過十余年的探索實踐，目前我國的農村社區建設主要采取了以下幾種模式：一是“一村一社區”，即以村委會為基礎、以行政村為范圍建立農村社區，維持基層群眾自治單位不變，這是國內最為普遍的模式；二是“一村多社區”，即在一個行政村建立兩個或兩個以上農村社區，每個農村社區多以自然村、村民小組為設立單位，選舉產生農村社區議事自治機構，從而形成“行政村—農村社區”兩級基層群眾自治組織層級；三是“多村一社區”，將兩個或兩個以上的行政村合并起來、以中心村或大村為主體建立農村社區，通過“聯村”、“并村”壯大農村社區集體資源、提高農村社區服務效能，這種模式大多在城鎮化程度較高的“城中村”、“城郊村”中采用；四是“集中建社區”，通過讓農民“遷村騰地”、“集中居住”或者“自然聚居”為范圍設立新居民區來建立農村社區，以改善農民的生產生活條件，便于集中為農民提供公共服務，并促使土地的集約、高效利用。

二、農村社區建設的基本維度

經過十余年的不斷探索實踐，我國的農村社區建設工作成效顯著，對改變農村貧窮落后的面貌、改善農村生產生活環境、提高農民生活發展水平發揮了重大且積極的作用。這十余年來我國農村社區建設探索實踐的經驗，表現出以下共同特征：一是政府的公共服務職能在農村社區建設中表現突出，農村社區建設大多首先表現為農村生活環境與公共設施的改善，政府通過推動農村社區建設提高農村公共服務的質量和水平；二是重視提升基層黨員干部服務農民的能力，在各地的農村社區建設工作中，基本上都要求鄉鎮干部下村走訪掛點、了解社情民意，并要求村居黨員干部通過“代辦”等方式主動為農民服務；三是開展基層自治模式的探索創新，即在“村民自治”的基礎上，通過設立“戶代表會議”或“社區居民代表會議”、“社區議事會”等方式，完善基層群眾自治形式，提升基層民主自治效能，創新基層社會治理體制；四是重視基層黨組織建設的改革創新，即在農村社區建設中突出基層黨組織的先進作用，充分發揮基層黨組織聯系群眾、服務群眾機制的作用，提升基層黨組織在農村社區建設中對社區民主自治的領導能力和對廣大農民的服務能力；五是注重發掘農村鄉土力量發揮積極作用，在各地農村社區建設中，都對鄉村老人、能人和在外鄉賢高度重視，并通過組建如“老年協會”、“鄉賢理事會”的組織，調動他們的積極性和主動性，鼓勵他們在管理農村公共事務、推動農村經濟發展、化解村民矛盾糾紛、維護村莊環境秩序等方面發揮積極作用。總結十余年來我國農村社區建設的經驗，可以看出，我國農村社區建設工作主要是通過三個層面開展的，這三個層面也構成了研究分析農村社區建設的三個基本維度，即行政管理維度、公共服務維度、社會交往維度。

（一）行政管理維度

行政管理維度是我國農村社區建設的最基本的維度。在我國，社區首先是作為法定的政府行政管理的基本單位存在的①參見潘小娟：《中國基層社會重構——社區治理研究》，北京：中國法制出版社，2004年版，第6頁。，無論是二十世紀八十年代開始的村民自治還是二十一世紀推動的農村社區建設，都是以基層群眾自治單位為范疇、以便于和加強政府對基層社會的管理為首要目的。以推動農村社區建設為載體，政府將零散的農村社區聚集起來，并通過在農村社區中設立行政服務中心、社區服務中心等機構，促使農村社會由以數個分散孤立的行政村組成的原子化狀態形成了以行政服務中心或社區服務中心為核心的“點—面”輻射狀態。由此，基層縣鄉政府就可以通過行政服務中心或社區服務中心為內核，依托農村社區實現對廣大農村社會的有效的行政管理和控制。尤其是“網格化管理”的理念和方法被政府廣泛采用于管理基層社會后，在農村社區建設過程中鄉村被整合成為一個個的“網格”，由基層政府從黨政干部中派出專人“蹲點”、“包片”負責走訪、掌握情況、進行管理，從而使國家機關能夠通過農村社區將行政力量有效施加于基層農村。這使得“行政管理”成為了現階段農村社區建設的最為基本的維度。

（二）公共服務維度

公共服務維度是當前我國農村社區建設的最核心的維度。當二十一世紀初，農村社區建設在中央層面得到重視后，就是通過提高農村公共服務質量、改善農村公共服務水平為中心加以推動的，并通過將公共服務向農村傾斜，建設更加美好的社會主義新農村。因此，可以說公共服務既是我國農村社區建設工作的起點，也是推動農村社區建設的載體，它在當前我國農村社區建設中居于核心的地位。國家民政部在2009年頒布的《民政部關于開展農村社區建設實驗全覆蓋創建活動的通知》（民發〔2009〕27號）中明確提出的五條創建標準中就有“社區綜合服務設施的全覆蓋”與“社區各項服務的全覆蓋”兩點是直指公共服務的；而國務院于2011年專門印發了《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》（國辦發〔2011〕61號），明確提出了到“十二五期末”實現“城鄉社區服務設施覆蓋率達到50%”和“實現基本公共服務項目覆蓋到所有城鄉社區”的目標。由此可見，在當前的農村社區建設中公共服務構成了工作中心，通過農村社區建設以提高農村公共服務的質量和水平，以此促進農村經濟社會發展、改善農民生產生活環境，從而逐步打破城鄉二元結構、推動城鄉一體化，并初步實現社會和諧與公平正義。因此，農村的現實狀況與社會的發展要求都決定了公共服務在農村社區建設中核心的地位。

（三）社會交往維度

社會交往維度應是我國農村社區建設最根本的維度。社區的本質是“生活共同體”，是社區居民從事生產、開展生活最基本的單位空間，而社區居民的生產生活是由無數的社會交往活動組成的，尤其是在市場經濟高速發展、社會分工高度分化的今天，社會交往構成了社區居民生產生活的基礎。社會交往由物質層面交往和精神層面交流構成，物質層面交往實現了農村社區居民在社會分工基礎上的互助合作，從而能有效提高農民生活水平、推動農村經濟發展；精神層面交流促使農村社區居民相互理解、彼此包容，不僅能增強村民的向心力和凝聚力，而且有助于塑造共同的文化和價值理念，促進農村和諧安定。有效的社會交往不僅讓農村社區的物質財富日漸富足，同時能夠促使農村社區逐步形成敦睦、融洽的文化氛圍，由此有助于化解鄉村內部的矛盾沖突，找回鄰里間“守望相助”的鄉土溫情。而且隨著我國社會主義市場經濟體制的日趨完善，農村社會也完全納入市場經濟體制、按照市場規律運行，物質和資源也逐漸從“農村→城市”的單向流動向“城鄉雙向流動”轉變，尤其是很多城中村和城郊村吸納了大量外來人口居住與工作，這就意味著農村社區內同樣也會出現“外地人”與“本地人”的隔閡，甚至產生對立和沖突。因此，在當前和今后的農村社區建設中，應該將建立有效的社會交往網絡作為關鍵工作，這不僅意味著村民之間能夠形成良好的文化氛圍，而且要通過基層社會治理體制的改革創新，讓非本地戶籍人員在所居住或工作的社區中參與公共事務的管理、享受基本公共服務與社會福利，由此消除身份不平等造成的隔閡，從而促使良好的社會交往網絡在農村社區中能夠有效地建立并運行。

在農村社區建設的三個維度中，行政管理維度是公共服務維度與社會交往維度的基礎，因為只有通過公共行政的力量才能為農村社區提供有效的公共服務，并推動基層社會治理體制的改革創新以在農村社區構建良好的社會交往網絡；公共服務維度是行政管理維度與社會交往維度的載體，因為只有在農村社區提供有質量且平等享有的公共服務，才能實現政府對農村社區的有效管理，并消除身份不平等帶來的隔閡與對立，從而使農村社區的社會交往能夠有序進行；社會交往維度是行政管理維度與公共服務維度的目的，無論是政府對農村社區實施有效的行政管理還是提供良好的公共服務，都應該以構建良性運轉的農村社區社會交往渠道為目的，只有這樣才能使人、財、物、信息在農村社區內自由和高效流動，從而推動農村經濟發展、改善農村環境面貌、提高農民生活水平。因此，社會交往對維系農村社區的良性運作而言是最為根本的因素，但在當前農村社區建設中卻有待進一步得到重視。

三、治理視角中的農村社區建設維度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“創新社會治理體制”的要求，指出要通過“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”來改進社會治理方式。社會治理體制是國家治理體系的重要組成部分，它不僅是國家政策指令能夠有效傳遞基層社會的常規性機制，也是社會和民眾合法地向國家表達意愿、反映訴求、維護權益的制度化渠道；因此，農村社會治理體制不僅是國家和農民有效互動的載體，更是國家政治統治與鄉村民主自治有效銜接的機制，它使國家的行政管理能夠順利地在農村實施、使農民的意愿訴求能夠順暢地傳遞表達，農村社會治理體制的良性運轉無論對于國家政權還是農村社會而言都具有十分重要的價值。而農村社區正是在廣大的農村社區，國家與農民開展有效互動的主要載體，正如2015年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中明確指出的“農村社區是農村社會服務管理的基本單元”，“加強農村社區建設，有利于推動戶籍居民和非戶籍居民和諧相處，有利于促進政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，有利于增強農村社區自治和服務功能”。由此可見，我國當前的農村社區建設，具有很強的“社會治理”指向，即通過管理方式的革新與公共服務的下移而促進農村基層社會治理體制的創新，從而推動我國的農村由“城鄉分離”的行政村向“城鄉協調”的農村社區的轉型。

因此，當前我國農村社區建設的主要目標，就是中辦、國辦的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中明確提出的“不斷提升農村居民生活質量和文明素養，努力構建新型鄉村治理體制機制”，而這種“新型鄉村治理體制機制”則是以《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“創新社會治理體制”中明確指出的“以網格化管理、社會化服務為方向”的。“城鄉協調”的農村社區是以“發揮市場在資源配置的決定性作用”為基礎的、適應現代經濟社會的開放自由需要的農民生活共同體，以農村社區為載體的“新型鄉村治理體制機制”是能滿足“城鄉一體化協調發展”的需要的。但是，從目前的情況看，這一力爭實現的農村社區建設圖景依舊是以“管理和服務”為邏輯的，它較好地體現了最基本的行政管理維度的要求和最核心的公共服務維度的需要，從而可以較為充分地實現黨和政府的“以工促農、以城帶鄉”的發展目的。但是，僅有行政管理革新與公共服務強化并不能從根本意義上改變二元結構所導致的城鄉分離，而可能只縮小了城鄉發展差距、拉近了城鄉生活水平。從制度上實現“城鄉一體化協調發展”，必須將改革措施立足于農村發展和農民生活，使農村能在市場中發展、農民能自由平等流動，即讓行政管理革新和公共服務強化最終落腳于農民的生活交往的自由與便利。因此，在農村社區建設中，應將社會交往維度作為出發點和落腳點，使行政管理與公共服務的變革真正有助于推動生活交往的改善，從而既讓農村社會真正落實其“農民生產生活的最基本共同體”的本質，又能夠打破城鄉二元結構而促使城鄉一體化的協調發展的最終實現。

由此，立足于社會交往維度的農村社區建設，需在條件成熟的農村社區將改革重點放在制約“城鄉一體化協調發展”的體制機制上：首先，以農村集體產權改革推動村社分開、政經分離，通過農村集體產權改革使農村集體資產“股權化”并將對農村集體資產的經營管理職能從村委會剝離開來、由村民組建合作社經營管理，這樣不僅能讓基層群眾自治組織職能集中于管理村莊公益事業、服務村民民主自治①參見王敬堯、李曉鵬：《城鄉統籌進程中的農村集體產權改革——以溫州“三分三改”為藍本》，《求是學刊》，2012年第6期。，更能使農村集體資產得以通過市場交易保值增值、農民能通過市場獲取更多資本與收益，并為“農民進城”和“市民下鄉”的實現奠定制度基礎；其次，探索建立開放平等的農村民主協商治理體制，需要在現行的“村民自治”的基礎上逐步打破戶籍制度對民主自治權利的限制，根據2015年2月中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中明確提出的“重視吸納利益相關方、社會組織、外來務工人員、駐村（社區）單位參加協商”的要求，讓全體農村社區居民無論其戶籍是否在本社區，都能夠平等參與到鄉村公共事務的民主協商中，從而更好地維護他們的合法權益、推動農村社區建設向開放和諧的方向邁進。通過農村集體產權改革在農村實現政經分開、村社分離，從而讓基層群眾自治組織回歸其應有角色地位、讓農村各項資源能夠進入市場平等流通而變成資本；通過探索并逐步建立開放平等的基層民主協商體制，讓所有農村社區居民能夠平等地參與到農村公共事務管理管理中并享受農村社會福利與發展紅利，從而促使在農村形成和諧包容的社會環境。因此，在農村社區建設中，應鞏固社會交往維度的根本地位，使行政管理維度和公共服務維度有效地圍繞開展，從而有效地貫徹“以人為核心”的基本要求，通過行政管理的改革和公共服務的強化，在農村社區構建合理有效的社會交往網絡，從而讓資源和財富能夠更加暢通自由地在城鄉之間流動，讓農村社區居民能夠更加平等包容地共處，由此建設“鄰里守望、和諧互助、融合發展”的社會主義新農村。

作者李曉鵬，男，廣西師范學院馬克思主義學院講師、法學博士（南寧 530001）。

*本文系2015年廣東省教育廳“創新強校工程”青年創新人才類項目（人文社科類）“現代國家的建構模式與治理體系：西歐與中國的比較研究”（2015WQNCX096）的階段性成果。

責任編輯：黃建安