淺析我國的住房保障法律制度存在的不足

孫悅

在 80年代，人們開始認識到住房的雙重屬性，即福利性和商品性，因此，我國積極進行了住房制度的改革，變革以往的福利住房制度，實行住房制度市場化改革，承認市場經濟下價值規律的作用，將住宅業作為國民經濟持續增長的支柱產業，作為國民經濟發展新的增長點。從實行住房制度改革政策后，我國的住房政策經歷了發生了顯著的變化，我國推行了住房市場化制度，城市住房保障制度突飛猛進，取得了很大的進步，有了真正意義上的城市住房保障制度出現，從 1994 年住房公積金制度在全國城鎮全面施行到 1998 年住房貨幣化制度下誕生的經濟適用房制度和廉租住房制度，我國先后建立并不斷完善了住房公積金制度、經濟適用房制度、廉租住房制度。住房體制改革后至今，我國系統的住房保障法律尚未出臺，目前，城市住房保障制度主要由三部分構成：住房公積金制度、經濟適用房制度、廉租住房制度，三種制度針對不同的保障對象，實行不同的保障標準，以實現公民的住房保障權的實現。但我國的住房保障法律制度扔存在以下不足之處：

1、住房保障法律制度滯后于經濟的發展，政府的職能和作用明顯缺位

我國經濟制度經歷了計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，住房制度也同樣經歷了福利分房體系向市場化住房體系的轉變。應該說，我國城鎮住房制度市場化改革的推進是順應市場經濟體制改革的總體方向的，通過住房制度市場化改革，在提高城鎮居民的居住水平的同時，減輕了國家的財政負擔，刺激了社會總需求。但自實行住房制度改革以來，在取得巨大成效的同時，積累的矛盾也越來越多。其中，突出的問題是住房保障制度滯后于經濟的發展，政府提供住房保障責任的相關職能和作用還明顯缺位。 這主要表現在兩個方面，一是現階段住房政策的目標更注重從促進經濟快速發展的角度推進住房制度改革、加快住房市場發展，而忽略了住房對保持社會穩定的作用；二是現階段住房政策導向有利于滿足以提高居住水平和質量為主的住房需求增長，而對經濟結構調整深化、城市化進程不斷加快以及收入差距擴大等帶來的多樣化、多層次的住房需求，特別是大量低收入人群的基本住房需求，各級政府及有關主管部門并沒有清晰的認識，缺乏明確的目標和規劃，缺乏專門的組織機構，因此也難以形成系統的保障政策。同時，現在的地方政府也不愿意在社會保障性住房方面加大投入。這是因為，一方面，土地價格越來越高，土地出讓收益已經成為地方財政中最重要的一部分。另一方面，房價越來越高，建設保障性住房的成本與機會成本大大提高。

2、住房保障手段單一，容易造成福利的固化

我國目前法律規定的住房保障手段單一，以建設為主，而其他財政、金融、稅收等保障手段滯后，單一的住房保障手段很難適應多層次的住房保障需求。而且由于保障供應方式重購買輕租賃，退出機制又不完善或難于執行，容易產生福利固化的問題。如經濟適用房制度沒有適當的退出機制，購買經濟適用房的家庭在收入提高后如果不符合資格條件，或由于家庭人口出現變化，如子女成人后單獨居住或者結婚后另立門戶，享受的保障住房或者退出或者應相應減小面積，但由于缺乏相應的退出機制而無法操作。即使有退出機制的規定，如實物配租形式的廉租房，其退出機制也往往很難操作和執行。因此，一旦享受了經濟適用房或實物配租形式的廉租房，就形成了既得利益，造成福利固化。我國城鎮住房保障法律制度研究住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導致保障制度成效降低。

3、“夾心層”未被納入住房保障體系

“夾心層”是指超出了保障性標準又暫時靠收入無法或無力購買商品房的所謂工薪人群。我國目前的住房保障法律體系的保障對象是城鎮低收入家庭，而高收入家庭的住房問題完全可以由市場來解決，數量最龐大的中等收入階層處在一個非常尷尬的“夾心層”中：一方面，中等收入群體不能像少數高收入階層一樣承擔高房價，另一方面，他們不能像低保和低收入家庭一樣享受政府的保障性住房。既然國家已充分認識到為低收入家庭買單解決住房問題的重要性，那么也應充分認識到建立與完善住房體系的重要性，當然就不能將夾心層拋棄在制度之外，也應有所幫助。但我們不可能對中等收入階層采取低收入階層一樣的住房保障政策，因為在現有情況下，保障低保和低收入階層的住房就已經是一個非常艱巨的任務。這就需要我們政府尋求一種有效的方式來保障“夾心層”的的權益。

4、住房檔案和收入信息管理系統不健全

目前，許多城市在住房保障制度實施過程中，當務之急是強化和完善面向低收入階層的廉租住房制度。但這一制度的有效實施，有賴于住房檔案和收入信息管理系統的建立和完善，政策必須能夠準確地掌握廉租住房申請人的收入水平、資產保有水平及其變化情況，才能夠使面向低收入者的政策真正惠及低收入者。目前，我國的個人征信數據極端分散，公安、工商、稅務、勞動保障、人事、建設等多個政府部門以及商業銀行、公用事業、郵政、電信、移動通訊、保險等商業機構各自保有部分個人信息，而且處于相互屏蔽的狀態，沒有形成完整的個人征信管理體系，因此，無論是補“磚頭”還是補“人頭”，都面臨了無法準確界定住房保障對象的尷尬境地，其結果使配置保障住房時缺乏足夠的客觀依據，從而出現保障供給與實際保障對象錯配的問題。如經濟適用房制度，個別城市在實行過程中，雖然制定了供應對象的標準，但缺乏嚴格的審核制度；或即使建立了審核制度，但缺乏對申請人住房狀況和收入狀況的真實掌握，無法準確審核保障對象的實際收入，造成了保障供給與保障對象存在一定程度的錯配，影響了保障政策的有效性。

不斷攀高的房價雖與加速推進的城鎮化帶來的住房需求和土地供應剛性等客觀因素有關，但房改過程中的某些政策失當、產品缺位、落實不力也難辭其咎，這不得不引起我們的反思。隨著我國制度日益健全，相信上述不足很快會得以緩解。