檔案行政內(nèi)部監(jiān)察淺說

郭東升

1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察勢在必行

檔案行政權力是國家行政權力的一個重要組成部分。行政須要監(jiān)察，檔案行政當然須要監(jiān)察。本文話題是檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。這應該不是特別新鮮的話題。記得20多年前，《中國檔案》有一篇文章叫《檔案局管檔案局》，這個管字就深含對檔案行政實行系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察之意。檔案監(jiān)察，《中華人民共和國檔案法》當然有所涉及。不過，《檔案法》的有關用詞不是監(jiān)察，而是監(jiān)督。監(jiān)督者，察看督促也。監(jiān)察者，監(jiān)督各級國家機關和機關工作人員的工作并檢舉違法失職的機關和工作人員之謂也。二者雖近義，差別卻還是比較大的。監(jiān)督是察看督促，所指范圍稍籠統(tǒng)，力度也相對小些。監(jiān)察者，監(jiān)督各級國家機關和機關工作人員的工作并檢舉違法失職的機關和工作人員。其監(jiān)察對象非常明確專指，監(jiān)察之力度也要大得多。具體到檔案行政，二者分量輕重更好掂量得出。

我國檔案行政依法實施監(jiān)督指導，以往的工作往往是指導多監(jiān)督不夠，以指導代替監(jiān)督的現(xiàn)象更是比較普遍。還有監(jiān)督指導工作走馬觀花較多，內(nèi)容少，形式化等問題。特別是上級檔案行政部門對于縣級檔案行政部門的監(jiān)督，更多如此。檔案行政的現(xiàn)實局面則恰恰是縣級檔案行政最需要檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。一些縣級檔案局，對本行政區(qū)域的檔案事業(yè)，沒有一個切實可行的規(guī)劃，不下基層調(diào)研，不關心立檔單位的檔案工作，對檔案室工作不甚了了。我國檔案體制，多是局、館合一體制。論及館內(nèi)工作，又往往是對本館館藏若明若暗。論及檢索，檢索工具不全，不配套。說到檔案保管單位，案卷整理不到位而聽之任之。還有，上班應付靠時間。逢上級檢查，臨時打掃打掃衛(wèi)生，遮蓋遮蓋不雅的館藏。檢查組一走，其工作照舊。

在某些人的觀念里，檔案行政是良心買賣，作為不作為都一樣。不作為，沒人管。要說這是路人皆知，司空見慣，似乎嚴重些，但這怪現(xiàn)象在縣級檔案行政中的存在，怕是誰也不敢否認的。這當然是我們檔案行政管理中的最消極的層面。縣級檔案行政團隊當然有許多大有作為、引以為蘭臺人所驕傲者。比如浙江省龍泉市檔案局朱志偉，《人民日報》2013年10月19日大篇幅報道介紹他和他的團隊的生動事跡的文章《俯首故紙堆 數(shù)字解民憂》。就說河南省縣級檔案行政系統(tǒng)，《檔案管理》刊載記者宋慧蓉撰寫的關于河南省漯河市郾城區(qū)史志檔案局長鐵漢子張樹勛、濟源市檔案局長青年女愚公王愛竹等人物及其領導的檔案行政團隊，工作都是極其感人的。輝縣檔案局長、新鄭檔案局長等，其執(zhí)著敬業(yè)精神都曾給筆者留下非常深刻的印象。

盡管如此，檔案行政不可先進者合該先進，后進者任其后進。更何況我們檔案行政隊伍建設所需要的是響鼓也需重錘，快馬也得加鞭。要在全國打造過硬的檔案行政隊伍，特別是縣級檔案行政管理鐵軍，就必須大力鼓勵先進，嚴厲警策后進，論其根本辦法，筆者以為就是創(chuàng)立檔案行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)察體制機制，自上而下設立國家、省、市、縣四級檔案行政監(jiān)察機構或?qū)Ｂ毴藛T，建立全國統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察制度，設置嚴格統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察程序，實行獎懲機制，將各級檔案行政權力運行嚴格置于檔案行政監(jiān)察約束之內(nèi)。

現(xiàn)在，國家正在啟動落實黨中央深化國家監(jiān)察體制改革，研究將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，擴大監(jiān)察范圍，建立在黨的統(tǒng)一領導下的國家反腐機構，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。其范圍肯定會涉及檔案行政監(jiān)察。這當然是外部監(jiān)察，但國家對檔案行政實行內(nèi)部監(jiān)察，怕也是遲早的事，而且時間不會太久。這是對我國檔案行政工作產(chǎn)生重大影響的事。我想，黨和國家一定會以國家行政外部監(jiān)察為開端。再向檔案行政內(nèi)部監(jiān)察推進，建立實行外部、內(nèi)部監(jiān)察互動機制。對此，我們不應消極等待與觀望，而應該積極參與，主動向黨和政府匯報，拿出檔案行政部門創(chuàng)建本系統(tǒng)內(nèi)部行政監(jiān)察的設計方案來。開啟試點，試運行，走出檔案行政內(nèi)部監(jiān)察新路子。

2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導的區(qū)別與聯(lián)系

2.1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導目的性上的區(qū)別和聯(lián)系。二者目的具有一致性。都是為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國檔案法》提出的目標，對“檔案工作實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則，維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”。其區(qū)別在于檔案行政內(nèi)部監(jiān)察是為提高國家檔案行政機關的檔案行政能力，改善行政管理，提高檔案行政管理效率，提高其水平，它是實現(xiàn)檔案法所提出的檔案事業(yè)管理總目標的手段，是檔案事業(yè)管理總目標的一部分。

2.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導對象范圍的一致性與差別?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導?？h級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導?！边@里法定的是檔案行政機構職責，法定的是檔案行政監(jiān)督和指導的主體。劉子芳主編的《檔案行政執(zhí)法手冊》中說：“檔案行政監(jiān)督檢查的主體是享有檔案管理監(jiān)督權<職權性>和檔案法律、法規(guī)授權的檔案行政管理機關。檔案行政監(jiān)督檢查的對象是作為行政相對人的國家機關、公民、法人或者其他組織?！边@很清楚地說明：以往的檔案行政監(jiān)督檢查指導，是檔案行政管理機關對行政相對人的監(jiān)督檢查指導，是一種外向型監(jiān)督檢查指導。而我們這里所說的檔案內(nèi)部監(jiān)察對象則是國家、省、市、縣四級檔案局，監(jiān)察對象只限于各級國家檔案行政機關，即享有檔案行政監(jiān)督檢查主體資格者，是對檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部的檢查督導鑒定。它只是我國檔案法規(guī)定監(jiān)督指導對象的一小部分，工作對象是大大縮小了的。

2.3 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導內(nèi)容與方式方法的不同。傳統(tǒng)的檔案監(jiān)督指導基本沒有統(tǒng)一的程序或方法步驟，內(nèi)容基本在檔案業(yè)務建設層面。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則是按照一定的程序?qū)Ω骷墮n案行政機關履職全過程全方位的監(jiān)視，是對其履職水平、工作得失的監(jiān)督審查鑒定，是對人的監(jiān)視察看。

3 檔案行政監(jiān)察模式構想

我國行政管理系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)察研究尚少，筆者尚未見到有關檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察的研究文字。構建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式缺乏借鑒。當然，構建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式，最終要由頂層設計，國家檔案局擔綱。但是，一省、一市、一縣的檔案行政管理機關先行先試也應是可行的，值得倡導的。對檔案行政監(jiān)察模式構建，筆者提出以下幾點設想：

3.1在國家、省、市、縣四級檔案局內(nèi)部設立檔案行政監(jiān)察機構或人員。國家檔案局設置內(nèi)部監(jiān)察委員會，省局設置內(nèi)部監(jiān)察處，市局設置內(nèi)部監(jiān)察科，縣局設置內(nèi)部監(jiān)察室。市級以上檔案局監(jiān)察機構對本級及下一級檔案局行使檔案行政內(nèi)部全面監(jiān)察。因為它與國家行政監(jiān)察不同，它是對檔案行政系統(tǒng)內(nèi)依法行政情況，對各級國家檔案館館藏安全保管與開發(fā)利用的監(jiān)管。其組織機構、組成人員，就不需相關人民代表大會及其常務委員會產(chǎn)生任命，而應由對同級檔案行政機關有設置任免權者設置任命。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機構人員、領導體制應實行地方黨政機關與上一級檔案行政機關雙重領導體制。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機構，應獨立向本級黨委政府和上一級監(jiān)察機關負責并直接報告工作。監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關領導為主。因為檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察機構要對上一級檔案行政監(jiān)察機構負責，并接受其領導，所以其任命必須有上一級檔案行政監(jiān)察機構對下一級檔案行政監(jiān)察機構人員的任命建議權，其人事任命不經(jīng)上一級檔案行政監(jiān)察機構同意，不能任免。

3.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作重點。檔案行政監(jiān)察，應抓住監(jiān)察本行政機關及下一級檔案行政機關貫徹執(zhí)行黨和國家有關路線、方針、政策、法律法規(guī)規(guī)章這條主線。對該檔案行政區(qū)內(nèi)貫徹檔案法律法規(guī)，實行業(yè)務指導全局進行全過程的監(jiān)督，并給出是優(yōu)是平是劣的評價結論，并對該行政單位作出應該獎勵、鞭策還是懲罰的鑒定意見，寫出報告與獎懲建議遞交相關領導機關部門。其監(jiān)察重點應是當事檔案行政機關的依法行政。內(nèi)部監(jiān)察應嚴厲問責依法行政不作為問題。其依法行政監(jiān)視督查的主要內(nèi)容應有以下五點：

3.2.1該行政區(qū)檔案事業(yè)規(guī)劃、年度計劃的制定與貫徹實施；其行政區(qū)域內(nèi)的檔事組織協(xié)調(diào)與檔案制度建設的制定與遵守。該機關的規(guī)劃、年度計劃的制定與實施。

3.2.2該行政機關同級國家綜合檔案館的基礎業(yè)務建設。館藏信息開發(fā)與利用。

3.2.3檔案室工作。重點是立檔單位檔案的集中統(tǒng)一管理，年度歸檔，檔案移交進館。

3.2.4檔案局館崗位責任制建設。細核設崗與各崗位的履職。核查重點應是其檔案行政一把手。應建立一把手述職制度，每年要監(jiān)督其形成并審核年度述職報告。

3.2.5檔案宣傳教育培訓、學術研究。

3.3檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作程序與標準

3.3.1檔案行政內(nèi)部監(jiān)察，應實行一年一度的全程跟蹤監(jiān)察。不必使用外部監(jiān)察程序。當然，如遇外部監(jiān)察案件，自然必須適用外部監(jiān)察程序，按照國家行政監(jiān)察機構模式行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權。運用談話、訊問、詢問、查詢、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等手段辦案。這是另一種職能，另一回事了。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則應該與檔案行政管理工作同步進行，融監(jiān)察于行政管理日常工作之中。其原則是參與而不干涉。

3.3.2檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作標準。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察的基本標準要求應該是：對對象局館所有崗位及工作人員的工作了如指掌。其監(jiān)察重點是領導者，每年必須對每一領導者，特別是一把手的執(zhí)政水平與業(yè)績作出公平客觀的評定。內(nèi)部監(jiān)察，要對監(jiān)察對象一年一度的工作給出工作等級評定，就必須事前訂立評定標準，標準應該是具體的，細化的，相對穩(wěn)定的，便于針對實際工作對照劃定分值，無伸縮性隨意性的，且在本檔案管理區(qū)域內(nèi)必須是統(tǒng)一的。這個標準可以稱為基本標準，由相關檔案內(nèi)部監(jiān)察機構人員制定。制定標準應充分征求內(nèi)部監(jiān)察機構相對人意見，并報上一級檔案行政內(nèi)部監(jiān)察機構備案。檔案行政因為其單位之間情況不同，同一檔案行政管理單位每年的工作也不會完全相同，所以對其執(zhí)行的監(jiān)察標準，每年也應不是完全相同，其工作的動態(tài)性，要求檔案行政內(nèi)部監(jiān)察每年要有針對監(jiān)察相對單位的年度監(jiān)察標準實施細則。從時間上講，監(jiān)察相對單位及個人的年度總結、述職報告及計劃必須于當年年底完成上報。年度監(jiān)察標準實施細則必須在新一年1月上旬出臺。

（作者單位：山東省臨清市檔案館 來稿日期：2017-04-05）