鄉(xiāng)村治理如何從失序走向有序

【摘要】新型城鎮(zhèn)化賦予鄉(xiāng)村治理新機(jī)遇的同時(shí)，也影響著鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)分層，增加了鄉(xiāng)村組織沖突，帶來(lái)了鄉(xiāng)村精英流失，沖擊了鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。應(yīng)通過(guò)培育鄉(xiāng)村治理人力資本、組織資本、人才資本、社會(huì)資本，提升鄉(xiāng)村治理績(jī)效。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理 人才資本 社會(huì)資本 【中圖分類號(hào)】D422 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，每年都有成千上萬(wàn)的農(nóng)民從農(nóng)村來(lái)到城市。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)影響著鄉(xiāng)村治理環(huán)境，改善鄉(xiāng)村治理迫在眉睫。

良性運(yùn)行：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的機(jī)遇

鄉(xiāng)村社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與發(fā)展，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，促進(jìn)了農(nóng)民的市民化，提升了農(nóng)村的公共服務(wù)水平。

新型城鎮(zhèn)化加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化通過(guò)城鎮(zhèn)人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠極大促進(jìn)城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的發(fā)展。城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的發(fā)展會(huì)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展形成帶動(dòng)作用。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會(huì)整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一個(gè)較大的機(jī)遇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展必然會(huì)被促動(dòng)。隨著先進(jìn)科技對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的武裝，通過(guò)先進(jìn)的機(jī)械化取代過(guò)去的手動(dòng)畜力耕作方式，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模化效益進(jìn)一步顯現(xiàn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化加快了農(nóng)業(yè)人口市民化的進(jìn)程。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村有限的土地養(yǎng)活著大量的農(nóng)民，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很多，突出的矛盾就是人與土地之間的矛盾。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，逐步轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這既要改變城鄉(xiāng)二元制度，特別是戶籍制度的限制，也需要城鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)支撐。因此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要指出要從制度上解決小城鎮(zhèn)和大城市的落戶限制，大力優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)民有了產(chǎn)業(yè)支撐，也就有了穩(wěn)定的收入，而留在農(nóng)村的人也才能獲得更高的收入，這對(duì)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。

新型城鎮(zhèn)化提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平。新型城鎮(zhèn)化會(huì)為農(nóng)村的發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力，推動(dòng)城市支持鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)要素漸趨均等化。現(xiàn)階段，農(nóng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)是基礎(chǔ)設(shè)施較差，公共資源、公共服務(wù)相對(duì)落后。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)要覆蓋到城鎮(zhèn)及農(nóng)村所有人口，通過(guò)穩(wěn)步提高農(nóng)村義務(wù)教育，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療，完善農(nóng)村就業(yè)扶持，進(jìn)一步支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些政策支持極大地促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，保障了農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)民在農(nóng)村就能享受到城市的公共服務(wù)，農(nóng)村將會(huì)越來(lái)越和諧。

社會(huì)失序：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化雖然增加了農(nóng)民收入，使農(nóng)民享有了應(yīng)有的公共服務(wù)，但是也影響了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也在一定程度上加劇鄉(xiāng)村社會(huì)分層，增加鄉(xiāng)村組織沖突，帶來(lái)鄉(xiāng)村精英流失，沖擊鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。

新型城鎮(zhèn)化加劇鄉(xiāng)村社會(huì)分層。社會(huì)分層是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的必然現(xiàn)象。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)下社會(huì)分層在農(nóng)村社會(huì)并不明顯，鄉(xiāng)村治理的難度也相對(duì)不大。新型城鎮(zhèn)化實(shí)施以來(lái)，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)推進(jìn)，這為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，給了農(nóng)民群體更多致富的機(jī)會(huì)，但是每個(gè)鄉(xiāng)村不同的歷史資源賦予、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同、工業(yè)基礎(chǔ)不同帶來(lái)了其發(fā)展的差異性，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距，使農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生了更大的分層。

新型城鎮(zhèn)化增加鄉(xiāng)村組織沖突。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)了大量的農(nóng)民工進(jìn)城，大量的農(nóng)村人口向城市集聚，使“城市病”出現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化就是要走一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展在這個(gè)過(guò)程中將會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村組織發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村“村兩委”發(fā)展也相對(duì)滯后。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，鄉(xiāng)村會(huì)擁有越來(lái)越多的資源，各鄉(xiāng)村治理主體包括各種組織會(huì)對(duì)這些資源展開爭(zhēng)奪，這會(huì)使鄉(xiāng)村社會(huì)的組織功能、規(guī)則、運(yùn)行體系等發(fā)生變化。

新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)鄉(xiāng)村精英流失。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加上農(nóng)民受到自身文化素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)條件等因素的制約，農(nóng)民更多地注重自身收入的增長(zhǎng)，對(duì)政治參與關(guān)注較少，也影響了他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性。這就使鄉(xiāng)村精英人士更有可能成為鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)者，很多地方實(shí)踐的“能人治村”也說(shuō)明了這一點(diǎn)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)很多農(nóng)民尤其是高素質(zhì)的農(nóng)村人才會(huì)大量流出，在城市里扎穩(wěn)根基，這個(gè)群體的流失使鄉(xiāng)村治理變得更加艱難。

新型城鎮(zhèn)化沖擊鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。鄉(xiāng)村社會(huì)在千百年的發(fā)展過(guò)程中形成了獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村文化。我國(guó)目前正處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，隨著現(xiàn)代文明的涌入，借助現(xiàn)代化的傳播手段向農(nóng)村地區(qū)輸入和滲透，不可避免地會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村文化造成極大的沖擊。新型城鎮(zhèn)化的主要目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這將給現(xiàn)代文明進(jìn)入農(nóng)村提供制度便利，使農(nóng)村文化受到更深層次的沖擊。

秩序回歸：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的路徑

為應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須尋求相應(yīng)的破解路徑。

進(jìn)行利益疏導(dǎo)，培育鄉(xiāng)村治理人力資本。為解決新型城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的社會(huì)分層的困境，就要賦予廣大農(nóng)民更多的機(jī)會(huì)，從制度上給予他們更多的優(yōu)惠和扶持。為此，第一，要加強(qiáng)對(duì)低收入農(nóng)民的政策傾斜。農(nóng)村社會(huì)中往往最不穩(wěn)定的是那些收入比較低的群體，提高了他們的經(jīng)濟(jì)收入水平，才能逐步提升他們的文化和綜合素質(zhì)，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，大力提升農(nóng)民文化素質(zhì)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制、政策等原因，農(nóng)村教育人才流失，發(fā)展滯后，影響了農(nóng)民素質(zhì)。這就要求我們大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和各種示范培訓(xùn)等，提高農(nóng)民文化知識(shí)素質(zhì)。

整合組織發(fā)展，培育鄉(xiāng)村治理組織資本。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治，需要積極地培育多元化的參與主體。一方面，“村兩委”和鄉(xiāng)村精英要積極將“原子化”的農(nóng)民組織起來(lái)，讓已有的鄉(xiāng)賢參事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社與基層政府充分互動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮他們的組織能力，為新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供各種保證。另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，來(lái)自城鎮(zhèn)的企業(yè)在深入農(nóng)村時(shí)可以把先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)帶給農(nóng)民，提高他們的管理能力和服務(wù)水平，要從制度上促進(jìn)合作，使合作成為一種長(zhǎng)期促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的機(jī)制。

改善治理模式，培育鄉(xiāng)村治理人才資本。吸引農(nóng)村精英的回歸，就要通過(guò)感情維系、制度創(chuàng)新和政策鼓勵(lì)等方式吸引他們。第一，用現(xiàn)代化的方式保持與外出精英的感情聯(lián)絡(luò)。農(nóng)民工流出地的基層政府和各個(gè)組織要積極利用現(xiàn)代媒介建立與農(nóng)民工的互動(dòng)機(jī)制，向他們宣傳家鄉(xiāng)扶持政策和建設(shè)情況，吸引他們建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情。第二，傾力打造服務(wù)型政府。切實(shí)改變地方創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加大政策扶持，政府要真正從一個(gè)管理者成為一個(gè)服務(wù)者。第三，改善鄉(xiāng)村治理模式。一方面要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要強(qiáng)化農(nóng)民組織，完善村民自治，讓回流的精英能夠參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。

對(duì)接城鄉(xiāng)文化，為鄉(xiāng)村治理培育社會(huì)資本。為改變現(xiàn)代化文化對(duì)鄉(xiāng)村文化的沖擊，就必須改變城鄉(xiāng)文化“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象。一方面，要培育農(nóng)村文化的自信，對(duì)傳統(tǒng)文化和本土文化進(jìn)行比較全面的挖掘整理，努力打造具有區(qū)域特色的文化品牌。另一方面，要增強(qiáng)城市文化的包容性，讓城市文化和農(nóng)村文化共同融合發(fā)展，使城鄉(xiāng)文化得以良性的互動(dòng)，不僅為農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，也帶來(lái)了社會(huì)資本。

（作者為廣東金融學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授）

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15YJC810022）和廣東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師計(jì)劃“鍥入、限度和走向：現(xiàn)代社會(huì)治理中的社會(huì)組織”（項(xiàng)目編號(hào)：YQ201404）階段性成果 】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)埓喝A：《讓農(nóng)村文化建設(shè)形神兼?zhèn)洹罚度嗣袢請(qǐng)?bào)》，2016年10月27日。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲