民生檔案信息資源跨館服務協議研究

明欣+安小米+余維健+李雪梅+韋忻伶

摘要：民生檔案信息資源是國家檔案信息資源的有機組成。對于檔案部門而言，向公眾提供民生檔案信息資源的跨館服務是檔案館實現其工作任務的重要路徑。當前，簽訂契約式協議促進公眾跨館檔案利用服務便捷化正在成為滿足這一利用服務需求的有效路徑。本文通過調查分析現階段提供檔案信息資源跨館服務的契約文件，對現有的跨地域民生檔案信息服務協議制定規律進行了分析，發現了其存在缺少規范撰寫模板的問題。針對這一問題，作者在遵循國家相關政策原則的基礎上考慮了檔案信息資源的特殊性，為檔案信息服務協議的制定或修改提供了規范化協議模板，旨在為規范跨館服務活動提供指導。

關鍵詞：民生檔案跨館服務服務協議檔案信息資源共享

Abstract： Livelihood archives resources is an im？ portant part of the national archives information re？ sources. To provide the service of livelihood ar？ chives for public has become an important direction of archives work for future. To meet the service re？ quirements， contract agreement for sharing archives resources has become a feasible method. This pa？ per looks into the status of livelihood archives re？ sources contracts， analyzes the existing cross- re？ gional livelihood archives service contracts and finds out the existing problems that there is a lack of nor？ malized template for agreement. Taking the needs particularity of archival resources into consideration， the authors provide a standardized template for bet？ ter coordination， collaboration and connectivity of livelihood archival service contracts in conformity with regulatory requirements.

Keywords： Livelihood archives； Interorganiza？ tionl service； Service contract； Information sharing of archives

一、研究背景

民生檔案信息資源是國家檔案信息資源的有機組成，與公眾自身權益息息相關。國家檔案局原局長楊冬權在2014年檔案工作者年會上提到，檔案工作要以人為本，要有人本思維，強調在檔案利用中要注意普通群眾、困難人群，建立以遠程利用為重點、方便最廣大公眾的檔案利用體系，[1]2016年4月1日，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》[2]中明確提出要深化和拓展檔案利用服務，提高檔案公共服務能力，優先推動與民生保障服務相關的檔案數據開放。民生檔案利用服務已經成為檔案工作的重要任務，向公眾提供民生檔案信息資源的跨館服務是檔案館實現其工作任務的重要路徑。

合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。[3]協議是合同的同義詞，從法律效益角度而言與合同無異。書面協議既可以保護協議雙方的正當權利，又能規范雙方的承諾和行為，因此，將簽訂契約式協議作為促進公眾跨館檔案利用服務便捷化的途徑，可以更好地滿足利用需求。

檔案跨館服務作為檔案共享的途徑之一，越來越受到學界關注。提供跨館服務的基石在于建立有效的跨館共享關系，為此各部門間需要簽訂契約式協議、制定可管控辦法，以明確合作關系、約定各方的共享權利和義務。本文對現階段檔案信息資源共享的協議文件進行了調研，對現有的跨地域民生檔案信息服務協議進行了分析，發現實踐中協議形式多種多樣，缺乏統一的、系統完整的服務協議規范，制約了檔案信息資源的跨館服務。本文在歸納現有協議通用要素的基礎上，提出遵循合法合規一致性要求，滿足檔案信息資源共享特殊性需求的協議模板，旨在為檔案信息服務協議的制定或修改提供規范。

二、研究現狀

民生檔案信息資源跨館服務，涉及多個利益相關方，拓展了檔案利用的路徑，由于是在檔案資源共享的基礎上實現的，因此可以看成是檔案信息資源共享和利用的一種形式，而跨館服務協議也可以視為是共享協議的有機組成。

本文通過對中國知網、北大法律法規庫、國內外政府信息公開網、國內外的檔案館網站、法律法規網的檢索，收集了與主題相關的文獻以及已經公開的政務信息/檔案信息共享辦法、協議、通知、指南、條例并對其展開分析。

實踐方面，截至2016年11月，搜集到新聞報告或文獻中所出現的與檔案信息資源共享相關的文件共59件。這些文件按照文件類型劃分，包括協議、通知、指南、辦法、條例等各種類型，其中以協議為主（22件），其次為辦法、通知、條例以及工作方案，這些文件都具有規范共享行為的作用，但只有協議有明確的責任主體，雙方權利與義務的約束條件清晰明了易于操作，而其他類型則多為單方面的規定，責任主體較模糊，約束條件難以操作；按照文件是否有原文劃分，其中54%的文件（32件）沒有原文，46%的文件（27件）有原文。由于本文旨在研究檔案跨館服務協議，因此僅選擇了收集到的協議文件按照其合作方式即跨地域、跨領域、跨層級進行分析，詳見表1（見第12頁）。

分析揭示，所查找到的文件大多為檔案行政機關發布的文件，缺乏立法機關發布的文件，即缺乏法律層面的支持性文件；文件種類多樣，但總體而言規范雙方權利與義務的協議較少；共享內容大多以新聞報道的形式公布，而真正在官方網站上發布協議或辦法原文的文件較少。目前可以搜索到的我國檔案信息資源共享的相關文件有59件，但公布原文的不足50%，文件類型中辦法所占比重少，已有的辦法條目未提及任何管理原則等條目，且對于共享雙方的權責義務規定不明確。同時，在所搜集到的文件中，檔案信息資源跨館提供服務利用的對象大多數為民生檔案，這也揭示出群眾對于民生檔案共享的需求最為緊迫。

理論研究方面，現有文獻主要是對檔案信息資源利用模式的研究，包括面向用戶的服務模式、知識組織與服務模式、利用信息技術的服務利用研究等，尚缺少將檔案信息資源的跨館服務協議作為研究議題的文獻，缺少將提供民生檔案跨館服務作為研究議題的文獻。

研究現狀揭示，研究民生檔案信息資源共享的跨館服務協議對于履行檔案工作使命，滿足社會需求有重要現實意義；對于規范檔案館之間的共享合作方式，確保其跨地域、跨層級、跨部門的法律效應具有現實價值。

三、協議模板構建

本文對協議模板的構建過程包括：對于檢索到的共享辦法、協議、通知、指南、條例等事實數據，在系統整理法律法規的基礎上對其文本內容進行深度比較分析（分類和聚類）。先將代表性文件中關于信息共享的具體內容進行主題統計分析，再對統計得出的類別進行規范化整理，在規范化整理的基礎上做定性分析，根據定性分析的結果匯總得出共享協議構成的一般性解釋。

（一）樣本選擇

1.選樣標準。首先，判斷是否有全文。由于需要對樣本進行文本內容分析，因此僅有相關新聞報道而無原文的文件不加考慮。其次，判斷是否具有典型意義。此處所指的“典型意義”是指在有原文的基礎上，還需要文本結構完整、要素全面，且有已成功應用的示例。

2.選樣結果。樣本1：四川省有《四川省國家檔案館管理辦法》[4]《四川省國家檔案館民生檔案異地查檔跨館服務辦法》[5]《雅安市檔案館民生檔案異地查檔跨館服務指南》[6]《自貢市貢井區檔案館民生檔案異地查檔跨館服務辦法》[7]等系統性的檔案部門內部的信息資源共享辦法指南，也有省檔案局與省委農工委、省民政廳、省農業廳聯合發布的《關于切實做好農村檔案信息資源共享工作的意見》。四川省存在著跨地域、跨層級、跨部門等多形式的跨館服務辦法。四川省中市區級的民生檔案異地跨館辦法均參照《四川省國家檔案館民生檔案異地查檔跨館服務辦法》制定而成，因此選擇此文件作為樣本1（以下簡稱樣本1）。

樣本2：上海市浦東新區檔案館與至少9個市區級檔案館簽署了民生檔案異地跨館服務協議書，包括四川省成都市、山東省青島市、廣東省廣州市、北京市朝陽區等地檔案館，其異地跨館的跨越地域范圍廣，也表明了其在民生檔案異地跨館服務方面的成功經驗。由于上海市浦東新區檔案館所牽頭簽署的協議書模板一致，因此選擇其與北京市朝陽區檔案館簽署的《民生檔案異地跨館服務協議書》[8]作為樣本2進行分析（以下簡稱樣本2）。

樣本3：自2015年起，福州市檔案館積極加快推動檔案信息資源共享方面的步伐。福州市檔案館不僅與各縣市區檔案館均簽訂了跨館合作協議（省內跨館），還與四川省成都市檔案館共同制定了《婚姻檔案異地跨館利用服務工作機制》[9（]跨省跨館）。除此之外，它還于2016年5月27日頒布了《福州市國家綜合檔案館檔案跨館利用服務辦法（試行）》[10]，該辦法對于制定檔案信息資源跨館利用辦法具有重要借鑒價值，因此選擇其作為樣本3進行分析（以下簡稱樣本3）。

樣本4：湖南省長沙市檔案局發布的《長沙市檔案局關于開展市、區縣（市）兩級檔案館館藏檔案數據整合共享工作的通知》[11]中，對于檔案信息資源整合的技術要求進行了詳細的限定，在原則、要求方面，內容翔實，全面系統，具有實現參考價值，因此選擇其為樣本4進行分析（以下簡稱樣本4）。

（二）參考文件選擇

《政務信息資源共享管理暫行辦法》[12]（以下簡稱《暫行辦法》）是2016年9月19日由國務院發布的文件，是現階段在信息資源共享方面最具有權威性和時效性的依據性文件。《公共部門信息再利用條例2015（The Re- use of Public Sector Information Regulations 2015）》[13]（以下簡稱《再利用條例》）是英國公共部門提供其職能外信息再利用服務的法律依據性文件，其適用對象和范圍包括檔案館，對于協議和辦法中的限制性條件有著重要的參考意義，且其最新版本于2015年7月18號開始實施，兼具權威性和示范性。

因此，選擇這兩份文件作為參考文件，將選定樣本的各條目與《暫行辦法》《再利用條例》中各條目進行映射比對，在考慮檔案信息資源專業領域特色的基礎上，研究服務協議及共享辦法的通用要素及構成邏輯，以供制定規范化的協議模板參考。

（三）協議構成

通過對單個樣本與參照文件的比較分析與歸納，得出民生檔案信息跨館利用的協議一般由四部分內容組成，包括目的與依據、跨館利用檔案的限制性條件、雙方權利與義務（主體部分）、協議合同的規范性條款。這四部分分別回答了檔案信息資源共享的四個關鍵性問題，即為什么共享、可共享什么、如何共享、誰對共享負責，覆蓋了信息資源共享工作的責權利關系及其基本要素。

參考《暫行辦法》《再利用條例》，提取樣本1、樣本2、樣本3、樣本4的通用要素，提出以下規范化協議模板構成內容及要求。

1.第一部分：目的與依據。為充分發揮檔案服務民生、服務社會的作用，建立健全便捷惠民的檔案利用服務體系，進一步提高檔案館的服務能力，切實滿足公眾的查檔需求，根據《中華人民共和國檔案法》和本省（或市）檔案管理辦法（或其他文件），甲方檔案館與乙方檔案館就跨館利用館藏檔案達成如下協議。

2.第二部分：跨館利用檔案的限制性條件。（1）適用范圍。本協議中所涉及的跨館利用的檔案范圍為婚姻檔案、招工檔案、文書檔案、知青檔案、宅基地檔案、房產檔案等民生檔案。（2）適用形式。本協議中的檔案信息共享方式為異地查檔、跨館服務，即雙方檔案館根據館藏檔案資源，通過建立館際聯動工作機制，開展的檔案異地跨館查詢利用服務。（3）適用對象。跨館利用檔案的申請人僅限民生檔案當事人和當事人的公證委托代理人。

3.第三部分：權利與義務。（1）聯動工作機構成立。雙方共同成立跨館聯動工作機構，確定相對固定的分管領導、業務負責人和具體經辦人，全力做好檔案跨館利用服務工作，并不定期組織業務交流培訓。（2）工作保障機制構建。遵循“誰主管、誰提供，誰負責”的原則，考慮檔案信息資源共享工作的特殊性，雙方各自負責本館在檔案查詢利用過程中的環境、設備、通訊、經費等方面的保障工作。（3）服務責任主體明確。遵循“誰經手，誰管理，誰負責”的原則，最初受理申請的檔案館為首要問責任單位，承擔為申請人服務的第一責任。（4）利用者身份核實及利用者責任聲明。遵循“誰使用，誰負責”的原則，雙方應當按照檔案查詢利用的有關規定，嚴格審核當事人或當事人委托代理人的身份證件等合法證明，符合檔案利用規定的予以受理。對于違反檔案利用規定為他人提供檔案利用的，經核實，由違反規定的一方承擔相應法律和行政責任。利用者應該填寫利用用途并按其用途開展利用和簽署對利用產生的后果和影響負責的利用聲明。（5）利用服務制度執行。雙方應當嚴格遵守國家有關保密的法律和行政規章，嚴格執行檔案查閱利用服務制度，確保檔案利用、傳送過程中的實體和信息安全。（6）個人信息安全利用要求。雙方應當保護申請人個人隱私，不得泄露或者向他人非法提供申請人個人信息。對跨館查檔過程中非因檔案館主觀因素造成的可能導致申請人個人信息泄露等情況，應當事先明確告知申請人。（7）公示。雙方應當將跨館服務內容、聯系方式及聯系人、工作流程、利用者權利義務等基本信息向社會公示。在館藏資源更新、服務利用方式變更或其他檔案接待利用信息發生變化時，應及時互通情況，并在3個工作日內做好相關調整更新。

4.第四部分：協議合同的規范性條款。（1）生效期。本協議自簽訂之日起執行，未盡事宜由雙方共同協商解決。如有一方欲終止本協議，應當提前1個月書面通知對方。一方在協議有效期內發生違反本協議行為的，另一方有權終止本協議，并追究相關法律責任。（2）協議調整。如遇上位法及有關法律法規、規章、政策、規范對檔案利用規定有所調整的，經雙方協商后，可根據相關規定更改本協議部分條款或終止協議。（3）蓋章生效。本協議一式二份，雙方各執一份，經雙方簽字蓋章后生效。

四、結論

（一）研究結論

通過分析樣本并與參照文件條目內容進行對比分析，發現目前現存的協議和辦法中存在下述問題：部分協議或辦法主體權利及責任不明確，有的存在混淆交叉權責的現象，有的在權責表述上存在明顯缺陷；對于協議或辦法的撰寫要素不全面，部分要素缺少規范性條款；共享合作缺少合作機構對共享行為的規范性限制；條目表達語言不夠精簡。針對上述問題，本文參考選擇樣本與參考文件，在符合國家政策法規的基礎上結合民生檔案專業特色，對現階段民生檔案信息資源跨館服務協議進行了研究，提供了檔案部門間民生檔案跨部門信息資源共享的服務協議模板，為解決檔案部門不敢共享檔案信息資源（為什么應該共享）、不愿共享檔案信息資源（可共享什么）、不會共享檔案信息資源（如何共享和誰對共享負責）問題提供了實踐指導及規范性指南。

（二）研究局限及未來研究建議

由于樣本數量有限，本文基于選擇樣本分析提出的服務協議模板待迭代式持續改進。在未來的研究中，將收集更多樣本，參考《合同法》中關于協議的約束限制不斷完善服務協議模板內容。

*本文為國家社科基金重大項目“國家數字檔案資源整合與服務機制研究”（項目編號：13 &ZD 184）和中國人民大學科研項目“基于大數據的智慧城市服務關鍵技術研究及典型應用”子課題“城市大數據集成技術與信息資源整合方法”（項目編號：15XNLQ08）的研究成果之一。

注釋及參考文獻：

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★通訊作者，郵箱：anxiaomi@ruc.edu.cn

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