明確改革發展新任務全面推進草原監理重點工作

文│李偉方（農業部草原監理中心主任）

明確改革發展新任務全面推進草原監理重點工作

文│李偉方（農業部草原監理中心主任）

全國草原監理工作會議圓滿完成了各項議程，即將結束。現在，我對本次會議做一總結。

這次會議是在黨的十九大召開之前的一次十分重要的會議。會議的目的是，學習貫徹習近平總書記關于生態文明建設的新理念、新思想、新戰略，總結十八大以來草原監理工作的成績和經驗，分析當前面臨的新形勢，明確改革發展新任務，穩中求進、改革創新，全面推進今后一段時期草原監理的重點工作。會上，于康震副部長做了重要講話，李維薇副巡視員為大家做了專題報告，六個省區的代表作了經驗交流發言，與會代表圍繞主要議題交流研討，農業部草原監理中心（以下簡稱“中心”）三位處長做了專題交流。會議時間緊湊、務實高效，開得很成功，達到了預期目的。

總結起來，會議具有以下幾個特點：一是會議層次高，各方面高度重視。于部長親自出席會議，親切慰問全體參會代表，認真傾聽六個省區的典型交流發言，在大會上做了重要講話；畜牧業司分管草原工作的領導李維薇副巡視員做專題報告；30多位地方監理機構的領導到會。充分體現了農業部黨組對會議的關心，各地對會議的重視。二是會議主題突出，聚焦生態文明建設。于部長講話用了大量篇幅來談中央生態文明建設新要求，草原生態文明建設新任務，李維薇副巡視員為大家解讀了中央生態文明推進落實和改革政策，中心三位處長為大家分享了學習生態文明體制改革有關文件的體會，突出了“適應生態文明建設新要求、提高草原監督管理能力水平”的會議主題。三是會議交流研討充分，凝心聚智破解發展難題。六個省區的代表在大會上做了典型經驗交流發言，大家工作亮點突出，經驗值得各地借鑒。利用兩個多小時的時間，大家圍繞三個問題進行了交流研討，氣氛熱烈，研討充分，反映問題實事求是，提出的意見建議富有見地，對于破解重點難點問題很有啟發幫助。

于部長的重要講話，站位高、目光遠，內容實、接地氣，是做好當前和今后一段時期全國草原工作和草原監督管理工作的指導性文件。我們一定要認真學習，深刻領會，把于部長的講話精神，轉化為做好工作的思想源泉、精神動力。

于部長的重要講話，對十八大以來草原工作所取得的成績給予高度評價。草原生態恢復明顯，形勢向好，從草原保護、建設、利用到基礎支撐，工作全面開花，亮點突出。于部長特別提到“草原監理在其中功不可沒”，這既是對我們工作的充分肯定，更是對我們的鼓勵鞭策。聽了于部長的講話，大家深受鼓舞，進一步堅定了做好草原監理工作的信心和決心。

于部長的重要講話，深刻分析了當前草原工作面臨的新形勢。講話緊緊圍繞以習近平同志為核心的黨中央加強和推進生態文明建設的一系列新理念、新思想、新戰略，從五位一體總布局、金山銀山和綠水青山的“兩山論”、綠色發展理念、生態文明體制改革的“四梁八柱”制度建設等角度，系統論述了生態文明建設與草原工作的辯證關系和內在邏輯聯系，對于我們確立戰略定位、找準工作方向、化解矛盾沖突、破解發展難題，具有重要指導意義。

于部長的重要講話，明確指出了今后草原改革發展的任務和方向。講話系統梳理十八大以來中央深化改革領導小組審議通過的生態文明體制改革文件，認真研究理解中央出臺的生態文明制度，準確把握中央改革核心內容、精神實質和路徑措施，從源頭預防、過程管控、損害賠償、責任追究四個方面，明確了下一步草原改革發展的任務，要求我們努力適應生態文明建設新要求，大膽開展體制機制創新，建立健全草原生態文明制度體系。

于部長的重要講話，對當前和今后一段時期的草原監理重點工作，做出了全面部署。去年年底，李克強總理等中央領導同志在《草原保護面臨的三個突出問題》上做出重要批示。韓長賦部長和于康震副部長高度重視，要求立即研究落實。前一段時間，農業部到主要牧區省份開展了專題調研。草原底數不清、管轄邊界不明、監管力量不強是草原工作的歷史三大問題，三個問題相互交織，互為因果，但核心問題是認識和機構隊伍問題。于部長的講話緊緊抓住制約當前草原發展的關鍵要害，強調要修改完善草原法律法規，嚴厲打擊草原違法犯罪行為，實現依法治草；要強化輿論宣傳，提高全社會對草原重要性和特殊性的認識；要加強機構隊伍建設，提升草原監督管理能力；要強化草原火災防控，再創秋季防火新佳績。

關于下一步的工作，于部長已對重點工作進行了總體部署。結合會議討論和大家關心的問題，我強調幾項具體工作。

一、關于補獎政策落實

第一輪草原補獎政策順利實施，保護生態、協調發展、和諧共贏的理念逐步轉化為廣大牧民的自覺行動，有力地促進了草原生態恢復、牧業生產發展和牧民生活改善,基本扭轉了過去草原利用無序、開發無度、嚴重過牧的狀態，開啟了草原休養生息的新時代。啟動實施新一輪草原補獎政策，是黨中央、國務院統籌我國經濟社會發展全局做出的重大決策，是加快推進生態文明建設的重要舉措，是鞏固第一輪成果、轉變農牧業發展方式的客觀要求，是草原牧區打贏脫貧攻堅戰、維護民族團結的有力支撐。

草原補獎政策是目前草原牧區中央財政投入力度最大、政策覆蓋面最廣、受益牧民群眾最多的一項政策。政策任務是否得到落實，資金發放是否到位，草原生態是否改善，都是中央領導和全社會關心的問題。當前政策實施還存在不少問題，全國人大、政協、審計以及其他部門有很多反應，主要表現在禁牧區依然放牧，草畜平衡區大量超載放牧，說不清楚到底哪兒是禁牧區、哪兒是草畜平衡區，禁不禁牧、平不平衡一樣拿錢。關起門來說，這些問題確實存在。如果說在第一個五年周期，政策實施需要積極穩妥，步子不能太大，力度不能太猛，老百姓需要一個接受過程。但第二個周期已經兩年了，政策連續實施7年，再不嚴肅認真，不動真格，老百姓就認為只拿錢不盡義務是理所當然，就會錯過強化監管的有利時機。草原監理機構要在補獎政策落實中承擔好任務，履行好職責，發揮出作用，至少要做好以下三項工作。

一是配合做好政策落實情況的監督檢查。實行草原禁牧和草畜平衡是補獎政策的主要內容，資金量占到80%以上。這項內容實施的好不好，非常關鍵。內蒙古等省區的做法很好，實行三七開或四六開，部分資金發放與任務落實掛鉤。上個月，畜牧業司已印發通知，將組成4個組開展新一輪草原補獎政策實施情況督導檢查，中心將帶來一個組赴西藏、云南檢查。與督導檢查工作結合，中心還將同時開展草原禁牧和草畜平衡制度落實專項執法檢查。請各地按照要求做好自查，配合農業部做好督導檢查。

二是對違反禁牧休牧和草畜平衡管理規定的行為進行查處。從全國違法案件的統計分析情況看，每年查處的違反禁牧休牧和草畜平衡規定的案件都在1萬起以上，占到全部查處案件的四分之三以上。要加強執法，依法查處，做到政策公平執行，維護法制權威。

三是做好政策解讀宣傳。向廣大牧民群眾宣講新一輪補獎政策的內容，既要宣講惠民政策，也要宣講牧民應該承擔的義務。及時對政策實施的典型有效做法、牧業發展新模式、生態改善效果、生產生活方式轉變、牧民增收等進行宣傳。

二、關于草原征占用管理

隨著中央對生態文明建設的日漸重視，中央巡視組和環保大督察壓力層層傳導，草原征占用管理的問題開始大量浮出水面、集中顯現，成為當前需要突出解決的重大問題，也是大家在討論中反映比較多的問題。比如，未批先建等違法建設項目如何處置、征占用草原用地預審制度缺位、生豬養殖等畜牧業生產類項目使用草原不規范、草原植被恢復費納入財政專項統籌使用后影響植被恢復、國家重點建設項目的含義不明確、現場查驗工作是否能委托及如何辦理征占用未利用地中其他草地的審核審批申請等等。概括起來主要是兩個方面，一是未批先建的在建項目該怎么處理？二是如何規范今后的草原征占用審核審批工作？去年，農業部認真落實中央領導同志重要批示精神，按照中辦督查室、中央綜治辦工作要求，組織開展草原生態環境整治專項檢查，突出加大非法征占用草原案件查處力度。今年農業部已經印發了兩個通知，年初印發《農業部關于切實做好2017年草原保護建設工作的通知》（農牧發〔2017〕5號），最近剛剛印發《農業部辦公廳關于依法加強草原征占用審核審批管理的通知》（農辦牧〔2017〕28號），專門做出工作部署。農業部對于規范草原征占用管理態度是堅決的，措施是有力的。

大家要認真貫徹農業部通知要求，一要立即對草原上的各種在建項目進行拉網式排查，全面摸清涉草用地手續辦理情況，做到情況清楚、心中有底。二要認真研究分析，對現有情況進行分門別類，按照政策要求拿出處理意見，妥善解決好各種問題。大家一定要按照農業部的通知要求，統一思想認識，即必須在違法行為得到依法查處，且各項處罰決定執行完畢后，方可辦理相關手續。三要加強溝通，做到政策執行一致，防止各地執行明顯不一，避免蒸夾生飯、不停翻燒餅。對于政策執行中的難點和共性問題及時向農業部反映，共同商討解決問題的辦法。征占用草原用地預審缺失問題，中心將配合畜牧業司積極與國土資源部規劃司溝通協調，推動草原管理部門參與征占用草原用地預審工作，提高建設項目征占用草原的合理性與科學性。四要凝集大家智慧，共同修改完善審核審批辦法。近期，中心將結合草原征占用審核審批專項檢查工作的開展，充分聽取基層對修法的意見與建議。農業部將于年內啟動修訂工作。大家要積極配合，提前開展調查和研究工作，提出切實可行的意見建議。

三、關于草原監測工作

要緊緊扭住草原植被綜合蓋度這個關鍵，向領導和綜合部門講清利害關系，尋求領導重視和工作支持，加強監測能力建設。利用3S技術、信息技術、無人機等先進設備，提高監測效率和效果。各地要按要求完成草原植被狀況監測、入戶補飼調查和重大生態工程效益監測。定期完成國家級草原固定監測點監測任務。編制發布草原監測報告。加強草原綜合植被蓋度測算，做好自然資產負債表編制的準備工作。承擔長江經濟帶草地資源環境承載能力監測預警評價的省區，要按照農業部畜牧業司《關于開展草原資源承載能力監測預警機制評價工作的通知》要求，加強數據收集、匯總、分析和報告撰寫等工作。各地應按照《全國草地資源清查總體工作方案》要求，將全國草地資源清查與草原常規監測有機結合，大力促進遙感等高新技術的應用，準確獲取草原類型面積、草原退化（沙化、石漠化、鹽漬化）面積、草原等級面積、草畜平衡狀況等數據，并將數據及時匯總上報。

四、關于草原火災防控

今年的春季防火期完美收官，沒有發生重特大草原火災，火災損失再創新低。十九大召開前夕，正是秋季草原防火的關鍵期。大家要深刻認識肩負的重大責任和光榮使命，思想上倍加警惕，措施上更加有力，行動上狠抓落實，千方百計做好今年秋季防火期的草原防火工作。按照《草原防火條例》要求，將各級人民政府行政首長負責制和部門、單位領導責任制落到實處，完善工作機制，真正做到火有人管、草有人護、責有人擔。根據《農業部關于加強草原防火基層應急隊伍建設的意見》，推進草原防火應急隊伍體系建設，建立穩定的經費保障渠道，裝備必要的防撲火物資，提升應急隊伍綜合能力。依據《“十三五”全國草原防火規劃》，認真謀劃，切實做好草原防火項目前期工作和項目實施，積極爭取地方人民政府和相關部門支持，切實解決項目建設用地和配套資金難落實等問題，確保項目建設進度和質量。嚴格落實《全國草原火災應急預案》，不斷完善各級草原火災應急預案，建立上下貫通、左右聯動的草原火災防控體系和工作機制，強化宣傳預警和火源管控，加強應急處置和信息報送，注重風險評估和責任追究，確保實現全年草原防火工作目標。

五、關于機構和隊伍建設

不少省區反映，在事業單位分類改革、農業綜合執法改革中，一些地方草原監理機構被撤銷，人員隊伍被解散，對監理機構和隊伍沖擊很大，大家深表擔憂。有的認為，國家的機構改革十分關鍵，對地方機構改革具有示范效應。我們對各地的機構變動一直十分關注，出差期間或在合適場合，都在向行政主管領導強調草原監理工作的重要性，要求強化草原監理機構。針對青海省農業綜合執法改革的問題，我們專門找政法司領導溝通，強調草原執法的特殊性和重要性，政法司領導十分支持。青海省農牧廳的領導、人事處長多次到中心進行專題溝通，目前效果很好，變壞事為好事，由被動變主動，再次證明事在人為。同時，國家和地方兩個積極性都要發揮，不能等、靠。農業部一直在積極努力，爭取草原機構建設有一個比較圓滿的結果。

六、關于草原管護員

草原管護員是基層管護草原的重要力量，是草原監理隊伍的有益補充。目前，全國草原管護員隊伍將近10萬人，其中西藏最多，達到4.8萬人。草原管護員人均管護草原的面積全國平均為4.3萬畝，其中新疆人均管護草原面積最大，達25.4萬畝/人。總體看，草原管護員在宣傳政策法規、制止和舉報草原違法行為、保護草原圍欄等基礎設施、掌握管護區域內牧戶牲畜存欄、出欄和超載情況、配合開展草原監測等方面，發揮了積極作用。但也還存在亟待解決的問題，如管護員工資補助標準普遍較低，工作成本較高，社會保險等保障配套跟不上，工作積極性不高；管護員選聘、培訓、考核等制度不健全，工作不規范，管理不嚴格；有的管護員由牧民輪流擔任，輪流拿補貼，管護員有名無實。要進一步加強草原管護員隊伍建設，建立健全草原管護員選聘、培訓、考核、獎懲等管理制度，強化草原管護員管理；力爭將草原管護員補助經費納入地方各級政府財政預算，推動建立草原管護員補助經費長效保障機制；積極改善草原管護員工作條件，提高草原管護員工作積極性，充分發揮草管員的作用，延長草原監督管理陣線。

同志們，草原監理工作思路已經清晰，工作任務已經明確，下一步關鍵是要抓落實、見成效。

一要增強“四個意識”，以高度的政治敏銳性抓落實。我們在座的各位，大多數是業務型干部，是草原監理事業的中堅力量。不少單位和領導同志抓業務工作多，認為只要業務過硬，其他的可以緩一緩，有的工作一忙就會忽略干部群眾政治思想建設。在新形勢下，我們必須兩手抓，兩手都要硬。要特別增強“四個意識”，要從中央通報處理祁連山生態保護事件中深刻警醒，切實增強政治敏銳性，凡是中央領導重視和關心的問題，必須有令必行、不打折扣，一以貫之、堅決落實。要認真學習習近平總書記關于生態文明建設的新理念、新思想、新戰略，認真研讀中央加快推進生態文明建設和體制改革的系列文件，在思想和行動上與黨中央保持高度一致。

二要搶抓歷史發展機遇，變被動為主動。我們經常說，草原部門機構弱、人員少，裝備弱、地位低，別的不比，就跟我們經常打交道的國土、林業部門比，要差出一大截。我們承認這個現實，但萬事不是一成不變的，要堅信我們所從事的草原保護事業是一項造福子孫后代、事關中華民族偉大復興的偉大事業。大家只要細心觀察就會發現，黨的十八大以來很多形勢正在發生深刻變化，朝著有利于提升草原工作地位的方向轉變，草原保護工作面臨重大發展機遇。首先，生態文明體制改革由中央深改組直接抓，習近平總書記等中央領導同志親自抓，國家發改委、環保部等綜合部門具體抓，生態文明建設再也不是某一個部門說了算、其他部門靠邊看，生態文明建設更加強調山水林田湖是一個生命共同體，再也不是某一個行業一家獨大，草原部門和草原工作在生態文明建設中有了相對平等的機會，有了相對公平的話語權。以前林業、國土等部門是爭權利、搶地盤，好事都拿走，責任留給我們。隨著環保大督查的深入實施，責任追究制度的落實，爭權利、搶地盤就意味著要承擔相應責任，從這次中央對祁連山的處理結果就能看出政策導向。各地現在可能已經感受到了明顯變化，以前國土部門對我們提出的征占用草原方面的合理訴求不理不睬、自行其是，號稱要各執各的法，現在是主動要求必須經過草原部門審核。情況變了，意味著責任和挑戰更大了。我們要積極主動作為，做到有為才有位，做到守土有責，不推諉、不懈怠。

三要加強自身建設，樹立良好作風。草原工作面臨的自然環境惡劣，工作條件艱苦，要繼續發揚吃苦耐勞、艱苦樸素的優良作風，做草原保護的忠誠衛士。始終把牧民利益放在第一位，把牧民群眾放在心中最高位置，把牧民群眾當親人，尊重牧民群眾主體地位，尊重牧民群眾首創精神，拜牧民群眾為師，將工作中心下移，經常深入草原牧區、深入牧民群眾，了解牧民疾苦、解決牧民困難、維護牧民利益，要不折不扣地執行好草原生態補獎、退牧還草等政策，切實把中央的各項惠牧惠民政策落實到牧民手中。要充分相信牧民群眾，調動牧民保護建設草原的積極性，發揮牧民群眾自我監督、自我管理作用。

四要敢于碰硬，敢于擔當。當前改革已經進入攻堅期和深水區，要以壯士斷腕的決心、背水一戰的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，全面深化草原改革。違法案件查處、征占用審核審批等工作，往往涉及國有大型企業、牽涉地方黨委政府領導，稍有不慎就會被扣上影響地方經濟發展的大帽子，甚至會影響自己的政治前途和命運。最近，一些地方在研究處理光伏企業占用破壞草原問題，力度很大，成效很好，但也存在不少顧慮，面臨重大壓力。越是這種時候，越要向黨中央看齊，向習總書記看齊，要用中央生態文明改革的精神武裝頭腦，堅定信心。要敢于碰硬，把不利于草原生態環境保護的行為堅決制止住；要敢于擔當，忍一時之痛，豎起草原執法監管權威，草原工作就會真正硬起來。于部長在講話中特別強調，在執法監管工作中碰到巨大壓力阻力，必要的時候可向上級部門反映，尋求幫助，我們將竭盡所能，采取約談地方政府、督導檢察等方式，客服阻力壓力，突破重點難點。

各位代表回去以后，要及時把本次會議的精神向草原行政主管部門的領導匯報，組織本系統的干部職工認真學習，深刻領會，切實把會議精神落實到實際工作中去。

（本文系作者在全國草原監理工作會議上的總結講話，發表時略有刪改）