落實生態文明建設新要求不斷提高草原監督管理能力和水平

文│于康震（農業部副部長）

落實生態文明建設新要求不斷提高草原監督管理能力和水平

文│于康震（農業部副部長）

在黨的十九大召開之前，全國草原監理系統的同志聚集一堂，總結成績經驗，研判發展形勢，理清工作思路，明確今后一段時期的工作任務，意義特別重大。會上，六個省區的代表做了經驗交流發言。其中，四川省介紹了草原執法監督情況，內蒙古介紹了掛牌督辦草原違法案件的情況，新疆介紹了加強草畜平衡監管的情況，甘肅省介紹了草原監測的經驗做法，青海省介紹了加強草原火災防控的情況，黑龍江省介紹了非法征占用草原約談地方領導的情況。他們的經驗做法很好，有不少創新點，值得大家相互學習借鑒。下面，我講四點意見。

一、總結成績經驗，堅定做好草原工作的信心和決心

黨中央國務院高度重視草原工作，中央領導同志多次對草原工作做出重要批示，國務院出臺一系列促進草原牧區又好又快發展的支持政策。全國人大、全國政協領導同志對草原工作高度關注，十分關心，每年都組織開展草原工作檢查調研，幫助呼吁解決草原重大問題。去年，全國人大就《草原法》修訂工作進行了專題調研。在全國政協廣泛深入調研的基礎上，全國政協主席俞正聲親自主持召開雙周協商座談會，圍繞加強草原生態系統保護和修復建言獻策。可以說，黨的十八大以來的五年，是我國草原生態保護和建設力度最大的五年。五年來，僅中央財政投入的草原生態保護建設資金就超過1000億元，草原生態修復速度明顯加快，全國草原生態環境持續惡化的局面得到有效遏制。五年來，全國重點天然草原平均牲畜超載率累計下降了15個百分點；全國天然草原鮮草產量連續6年超過10億噸，實現穩中有增；2016年，全國草原綜合植被蓋度達到54.6%，較2011年提高3.6個百分點。這五年，各級草原部門依法履行職責，努力克服困難，積極開拓創新，各項草原工作取得突破性進展，在平凡的崗位上創造了不平凡的業績。

（一）草原保護力度不斷加大。堅持節約優先、保護優先，是生態文明建設的基本要求。基本草原保護制度加快落實，全國已劃定基本草原35億多畝，約占全國草原總面積的58%。繼續完善草原承包經營制度，全國已承包草原達43億畝。加強草原自然保護區建設管理，寧夏云霧山草原自然保護區晉升為國家級自然保護區。草原征占用審核審批工作逐步規范，監管措施不斷加強。以貫徹草原司法解釋為契機，不斷加大違法案件查處力度。五年來，全國共立案查處各類草原違法案件8萬余起，其中向司法機關移送涉嫌犯罪案件2200起。農業部連續4年對破壞草原資源的35起典型犯罪案件進行通報曝光，充分發揮典型案件的警示教育作用，對破壞草原的違法犯罪行為產生了極大的震懾作用。

（二）草原建設水平逐步提高。認真落實《草原保護建設利用總體規劃》，實施草原保護建設重大工程。五年來，中央財政投資100億元，在13個省區連續實施退牧還草工程；投入20億元資金，啟動實施京津風沙源治理二期工程進行沙化草地治理；大幅提高退耕還草投資標準，投入23億元資金啟動實施新一輪退耕還林還草項目。同時還啟動實施了西南巖溶地區草地治理、已墾草原治理等工程。通過工程措施增加草原植被，促進草原生態加快修復。與非工程區相比，工程區草原植被蓋度提高10個百分點以上，牧草高度提高40%以上，鮮草產量提高50%以上。近3年草原防火基建投資近8億元，是前10年投資總和的2倍，初步建立了部、省、市、縣四級聯通的草原防火應急指揮平臺，極高和高草原火險區草原防火物資儲備庫站建設率由40%提高到70%，防火物資裝備水平大幅提升。

（三）草原利用更加科學合理。積極轉變草原畜牧業生產方式，減輕對天然草原的放牧壓力。全面落實第一輪草原生態保護補助獎勵政策，草原生態得到改善，牧民得到實惠。從2016年開始，國家啟動實施新一輪草原補獎政策，完善優化政策內容，提高草原禁牧補助和草畜平衡獎勵標準，加大績效獎勵力度，擴大政策實施范圍。2016年草原生態補獎政策資金投入達到187億元，比上年增加21億元。禁牧休牧制度和草畜平衡制度在草原牧區全面實行，草原禁牧管理面積達到12億畝，草畜平衡管理面積達26億畝。

（四）草牧業健康快速發展。2014年10月，汪洋副總理聽取農業部草原工作專題匯報，總結凝練出“草牧業”的概念，明確發展思路和重點。中央一號文件明確要求“要加快發展草牧業”。農業部啟動草牧業發展試驗試點，重點進行糧改飼、種養結合、金融服務支撐等試點示范，形成了一批可復制、可借鑒、可推廣的草牧業發展模式。在10個北方省區啟動實施“振興奶業苜蓿發展行動”，建設高產優質苜蓿示范片區。在10個省區開展南方現代草地畜牧業推進行動，合理開發利用南方草山草坡資源。在“鐮刀灣”和黃淮海地區的17個省區實施糧改飼試點。草牧業加快發展，全國牧草種植生產穩中有升。目前，全國保留種草面積超過3億畝。

（五）基礎支撐能力日益增強。數據清、情況明、信息準，是草原科學化、精細化管理的基礎。不斷完善草原監測工作機制，提升監測能力。每年編制發布全國草原監測報告，在行業內外均產生較大影響。在十多年數據累積和工作方法創新的基礎上，發展出“草原綜合植被蓋度”這項與“森林覆蓋率”同等重要的監測指標，進入到國家戰略性文件當中。“到2020年草原綜合植被蓋度要達到56%”，已寫入國民經濟“十三五”規劃、黨中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見，納入生態文明建設目標考核指標，作為由黨中央國務院部署的生態文明建設重大目標任務，將對省級黨委和政府進行考核，這是草原工作的一項重大突破。舉辦兩屆中國草原論壇，推出“草原衛士”公益電影，傳唱草原監理行業歌曲，開展草原普法宣傳、種草綠化、生物多樣性保護、防災減災、禁牧休牧等現場宣傳活動。圍繞草原改革、政策出臺等關鍵節點，唱好草原“四季歌”，譜好政策“解讀曲”，在新華社、《人民日報》等中央主流媒體發聲，擴大影響力。創新推出“中國草原”移動客戶端，利用新媒體開展輿論引導，占領移動互聯網輿論陣地。

同志們，這五年是草原生態環境治理任務最為艱巨的五年，也是工作力度和成效最大的五年。草原工作取得的成績，是中央和農業部黨組堅強領導的結果，是各級黨委政府和有關部門大力支持的結果，是各級草原工作人員不畏艱難、開拓創新、扎實工作的結果，特別是草原監理人員功不可沒。在此，我代表農業部，對各級黨委政府和有關部門對草原工作的大力支持表示衷心的感謝，對全國草原戰線廣大干部職工表示誠摯的慰問，對所有關心和支持草原工作的社會人士和農牧民朋友表達崇高的敬意！

二、認清形勢，準確把握生態文明建設新要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，提出了加強和推進生態文明建設的一系列新理念、新思想、新戰略，這是我們今后做好草原工作的基本遵循。

（一）“五位一體”總體布局把生態文明提到了前所未有的歷史新高度，為草原生態文明建設確定了全新的戰略定位。黨的十八大首次把生態文明建設納入“五位一體”總體布局，將其作為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，要求必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設擺在突出地位，融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。草原、森林、農田共同構筑了我國內陸的綠色生態空間，其中草原面積比重最大，是森林、耕地面積的總和，構成了我國綠色生態空間的主體。草原的主要分布區是我國生態環境的脆弱敏感區、國家生態安全的薄弱區，處于我國北方沙塵的上風口、主要江河的發源地，草原的生態地位極其重要、無可替代。無論看面積體量，還是論功能作用地位，草原都應作為我國生態文明建設的主戰場、主陣地，我們所從事的草原生態保護建設工作，必定成為中國特色社會主義總體布局中一項光榮而偉大的事業。

（二）“兩山”論精辟闡述了保護與發展的關系，為協調解決草原保護與開發的矛盾提供了強大的理論支撐。習近平總書記高度重視生態環境保護，做出了一系列重要論述。總書記強調，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。在不同場合，總書記進一步指出，保護生態環境就是保護生產力，綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路。要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。總書記的“兩山”論，是對經濟發展和生態環境保護關系的精辟論述，閃耀著馬克思主義哲學的光輝，體現了辯證唯物論的思想，是解決處理好當前保護與發展矛盾的一把金鑰匙。草原牧區經濟社會發展相對滯后，地方各級黨委政府和農牧民群眾求生存求發展的愿望十分迫切，超載過牧、亂采濫挖、工礦開發，曾經一度形勢非常嚴峻，不僅破壞了草原生態環境，而且破壞了持續發展的根基，這是慘痛的歷史教訓。當前，重開發輕保護，或者舉棋不定、等待觀望的思想在草原牧區仍然大量存在，具有普遍性。必須用總書記的“兩山”論解開思想疙瘩，放下思想包袱，堅持“生產生態有機結合、生態優先”的草原牧區工作方針，建設好美麗牧區。

（三）綠色發展理念深入貫徹落實，為草牧業的健康發展拓展了空間。十八屆五中全會強調，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中，綠色發展更加注重環保、和諧，是永續發展的必要條件。為貫徹中央一號文件“推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力”的要求，農業部今年實施了農業綠色發展五大行動，畜禽糞污資源化利用是其中的一項重要行動，著力構建種養結合、農牧循環的可持續發展新模式。今年的農業部一號文件對農業供給側結構性改革工作進行了總體部署，明確要求穩糧優經擴飼，深入實施藏糧于地戰略；加快北方農牧交錯帶結構調整，打造生態農牧區，以青貯玉米、苜蓿為重點推進優質飼草料種植，擴大糧改飼補貼試點。草牧業的核心內涵特點是草牧結合、種養結合，十分契合綠色發展理念，屬于農業供給側結構性改革中“補短板”“做加法”、需要大力強化的領域。深入貫徹綠色發展理念，拓展了草牧業發展空間，有利于做強做大草牧業。

（四）生態文明體制建設的“四梁八柱”基本形成，為草原改革發展指明了方向。十八屆三中全會明確提出，生態文明建設必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。中央深化改革領導小組成立以來，共召開35次會議，其中有22次研究生態文明議題。中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確了生態文明體制改革的指導思想、理念、原則、目標和任務，為我國生態文明領域改革做出了頂層設計。之后，生態文明制度建設按下快進鍵，27項重要制度依次出臺，將“四梁八柱”的頂層設計藍圖不斷補全。生態文明體制改革撐起“美麗中國”這座大廈，大廈有了“四梁八柱”，接下來就需要各個部門、各個方面在上面添磚加瓦，共同蓋好這座大廈。草原既然作為生態文明建設的主戰場、主陣地，草原部門添磚加瓦的任務自然不輕，我們要責無旁貸、義不容辭，堅決完成好草原生態文明改革的繁重任務。

三、理清工作思路，明確草原改革發展大方向

目前，中央出臺的各項生態文明制度，涉及的改革內容十分全面，基本形成了源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的制度體系框架。我們必須認真學習這些制度文件，理解掌握精神實質，理清邏輯關系，把握正確改革方向，明確改革發展任務。

（一）嚴格源頭預防。建立健全源頭預防制度，是推進生態文明建設最重要的基礎性工作。《生態文明體制改革總體方案》提出，要健全自然資源資產產權制度，完善主體功能區制度，建立空間規劃體系，推進市縣“多規合一”等，這些都是從源頭預防的角度做出的頂層設計。構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題，是落實各項生態文明制度的重要基礎。國家發改委等6部委聯合制定《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，推進自然資源確權登記工作。當前，草原資源所有者不明確、所有權邊界不清晰、承包經營權落實不到位的問題還比較突出。從源頭預防的角度推進草原生態保護，首要任務是明確草原所有權，要通過推進草原確權登記工作，進一步明確國有草原的所有權主體，劃清國有草原所有權邊界；其次要進一步落實草原承包經營權，著力解決承包草原面積不準、四至不清、位置不明等問題。要根據中央及有關部委文件要求，繼續開展自然資源資產的統一確權登記試點工作。要積極開展草原資源清查，準確掌握草原面積、界限、所有權主體等信息，劃清草原與林地、耕地等其他土地資源的邊界。

（二）強化過程管控。加強過程管控，是落實生態文明制度的關鍵，是推進生態文明建設的核心。《關于加快推進生態文明建設的意見》提出的完善生態環境監管制度、嚴守資源環境生態紅線、健全生態保護補償機制，以及《生態文明體制改革總體方案》提出的健全國土空間用途管制制度、完善自然資源監管體制、建立草原保護制度、完善土地有償使用制度、建立耕地草原河湖休養生息制度、完善環境保護管理制度等，都是過程管控環節的重要制度。特別是在建立草原保護制度中，明確提出要實行基本草原保護制度，確保基本草原面積不減少、質量不下降、用途不改變；健全草原生態保護補獎政策，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度；要加強對草原征占用審核審批的監管，嚴格控制草原非牧使用。在落實過程管控制度工作中，各級草原管理部門擔負著繁重的任務。一要嚴守草原生態紅線，嚴禁在草原生態紅線內從事開發經營等活動，確保草原生態紅線不被突破；二要嚴格保護基本草原，對非法破壞基本草原的行為，要依法嚴肅查處，涉嫌犯罪的，要及時移送司法機關追究刑事責任；三要嚴格落實草原用途管制制度，嚴禁隨意改變草原用途、非法征用使用草原等行為，進一步規范草原征占用審核審批，探索實行征占用草原面積總量控制、定額管理制度；四要推進草原資源管理體制改革，建立與草原戰略地位相適的管理機構和隊伍。

（三）落實損害賠償。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，提出要通過試點，逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態環境損害修復和賠償制度。當前，這項制度正在部分省區開展試點，2018年開始要在全國全面推行。長期以來，草原生態環境損害賠償制度不夠健全完善，破壞草原違法成本低的問題十分突出，致使非法征占用草原、開墾草原、破壞草原植被等行為屢禁不止，迫切需要建立健全草原生態環境損害賠償制度。各級草原管理部門要積極開展草原生態環境損害賠償制度研究，及時學習總結試點經驗，加快建立完善草原生態環境損害賠償制度。重點要建立草原價值評估體系和標準，明確草原生態環境損害賠償的范圍、賠償主體、賠償途徑和賠償標準，為建立并落實草原生態環境損害賠償制度提供技術支撐。

（四）嚴肅追究責任。生態環境損害責任追究制度是生態文明制度體系中重要的一環，也是黨中央狠抓生態文明建設責任落實、強化各級黨政領導干部生態環境和資源保護職責的重要抓手。《關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出，建立領導干部任期生態文明建設責任制；對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。中辦、國辦印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，明確提出地方各級黨委政府對本地區生態環境和資源保護負總責，中央和國家機關有關工作部門、地方各級黨委政府的有關工作部門及其有關機構領導人員按照職責分工分別承擔相應責任；明確了需要追責的具體情形和追責途徑，突出強調要黨政同責和終身追責。中辦、國辦印發《生態文明目標評價考核辦法》，規定生態文明建設目標評價考核實行黨政同責、一崗雙責。近兩年中央組織開展環保督查，啟動“環保風暴”，大家可能都能感受到，中央對于生態環境損害的責任追究是非常認真、十分嚴厲的，多批地方干部被追責。十幾天前，中央對甘肅祁連山保護區遭受嚴重破壞問題進行了通報，對一大批干部進行了嚴厲追責、嚴肅處理。我們一定要引以為戒，深刻反思警醒。要切實增強“四個意識”，堅決貫徹落實黨中央決策部署和總書記講話及指示批示精神，嚴肅認真，落實到位，令行禁止，絕不搞上有政策下有對策，也絕不能光說不練，不抓落實，浮皮潦草，水過地皮濕。要增強依法行政意識、生態環保意識、責任擔當意識，主動作為，避免主管領導被追責、部門被追責、同事下屬被追責、自己被追責，對事業負責，對領導負責，對同事負責，對自己負責。對有關黨政領導和相關部門違反法律規定、違背政策要求做出的損害草原生態環境的行為，要按照責任追究辦法的要求，及時向紀檢監察機關或組織部門反映，由相關部門對其依法追責。對于下級政府領導違反法律規定、違背政策要求導致草原生態環境損害的，黑龍江省采取約談地方領導的辦法，很有創意，成效很好，我們可以推廣使用。

四、強化工作舉措，推進草原監理工作再上新臺階

通過學習黨中央國務院關于加快推進生態文明建設的一系列戰略部署，我們應當深刻地領會到，雖然近些年草原工作取得了很大成績，但與中央領導的指示精神相比，與新形勢新任務新要求相比，當前草原工作還有一定差距，還存在不少亟待解決的突出問題。這些問題業已引起黨中央國務院的高度重視，國務院領導對草原邊界不清、界限不明、監管薄弱等突出問題專門做出批示，提出明確要求。要認真研究解決草原工作的深層次矛盾和問題，比如草原法律法規不夠健全完善，導致草原概念不清、“一地兩證”，草原面積范圍不清；執法監管能力薄弱，破壞草原行為依然多發；草原征占用管理工作薄弱，非法占用草原問題依然突出；草原標準制定工作滯后，不同部門間的相關標準不統一，相互矛盾；草原災害形勢依然嚴峻，防火防災任務很重，能力還有待提高；草原利用不夠科學合理，超載過牧比較突出，草原補獎政策的禁牧休牧和草畜平衡管理任務要切實落實；草原輿論宣傳聲音不夠大，影響不夠廣。我們要堅持政策導向和問題導向，扎實做好以下重點工作。

（一）完善草原法律法規。加快《草原法》修訂進程，著力解決現有草原概念定義范圍不清楚、執法主體資格不明確、處罰依據不充分、處罰偏輕等問題，嚴格草原征占用管理，進一步適應新時期依法治草、生態文明體制改革的需要。推進《基本草原保護條例》立法進程，明確基本草原劃定范圍和方式，嚴格基本草原監管舉措，全面建立基本草原保護制度。加快《草原征占用審核審批管理辦法》等配套法規制修訂工作。各地也要積極推動地方立法，完善配套法規，發揮地方優勢，加快立法進程，實現率先突破。草原監理機構是執法單位，大家經常運用法律法規，熟悉知曉法律法規條款，對現有法律法規的缺失、不到位、不合理等情況最為了解，理解最為深刻，制定修改法律法規最有發言權，大家要勇挑重擔，配合做好草原法律法規和標準的制修訂工作。

（二）嚴厲打擊草原違法犯罪行為。把查處草原違法案件作為核心任務，切實做到有案必查，始終保持依法打擊草原違法案件的高壓態勢。針對近年來未批先建、先建后批等非法征用占用草原案件集中顯現的問題，加大專項執法和督查力度。加強與國土部門的溝通協調，理順草原征占用審核審批程序，厘清工作責任。發現涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機關追究刑事責任，堅決避免有案不移、以罰代刑。進一步完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，主動加強與司法機關的溝通協調，充分發揮司法機關在打擊草原違法犯罪行為方面的優勢和作用，努力遏制草原違法犯罪行為。重大案件的查處結果要通過新聞媒體予以曝光，充分發揮典型案件的教育警示作用。

（三）切實加強草原火災防控。近年來防火機制、基礎設施和保障能力明顯增強，但草原火災防控工作須臾不可掉以輕心。人員流動頻繁，人為火源增多，全球氣候變暖，春秋季干旱大風日數增加，草原植被和生態改善，可燃物增多，境外火頻繁發生，對我方草原安全構成長期威脅。草原火險等級不斷升高，草原防火形勢依然嚴峻，草原防火任務異常艱巨。各級草原監理機構和防火主管部門，要深刻認識肩負的重大責任和使命，思想上倍加警惕，措施上更加有力，行動上狠抓落實，千方百計做好新時期的草原防火減災工作。加強法制預案體系建設，提高草原防火法制化和規范化水平。加強專業半專業草原防火隊伍建設，切實提高應急反應能力。

（四）強化草原輿論宣傳。準確把握正確的草原工作輿論導向，圍繞草原牧區是生態功能區、少數民族地區、邊疆地區和貧困地區“四區疊加”和集生態、經濟、社會、文化 “四大功能”于一體的現實，抓好正面宣傳，講好草原故事。強化政策解讀，做好解疑釋惑。積極選樹草原人物事件典型，抓好典型引路宣傳。持續深入開展草原普法宣傳月等品牌宣傳活動，營造良好的草原法治環境。要加強與主流媒體、新聞部門合作，確保在輿論引導中首先得到主流媒體的支持，搶占輿論制高點。用好用活新媒體，壯大互聯網輿論陣地。

（五）加強草原監督管理機構和隊伍建設。打鐵還需自身硬。在事業單位分類改革和綜合執法改革試點中，要突出草原執法的特殊性，確保草原監理機構在改革中不被削弱，力爭有所加強。要加強業務技能培訓，培養良好的法律素養、業務技能和職業操守。草原執法人員要知法懂法、秉公執法，要敢于亮劍，維護法律尊嚴。工作上爭先創優，思想上見賢思齊，不斷改進工作作風，提升精氣神，努力培養造就一支敢作敢為、勇于擔當、履職盡責的高素質草原監理干部隊伍。幾位同志在典型發言中談到，我們草原監理機構在保護草原執法工作中面臨很多壓力，大家要用中央加快推進生態文明建設的精神要求武裝頭腦，敢于擔當，必要的時候向上級部門反映，尋求工作支持。

同志們，加強草原保護、建設生態文明是實現牧業增效、牧民增收、牧區增綠的有效途徑，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的重要舉措。讓我們緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅定信心，鼓足干勁，大家一道擼起袖子加油干、揚鞭奮蹄疾步追，披肝瀝膽保護大草原、振奮同心共筑中國夢，以優異成績迎接黨的十九大勝利召開！（本文系作者在2017年全國草原監理工作會議上的講話，發表時略有刪改）