政策視域下高校辦學自主權的進路分析

劉莉莉

（廣東科貿職業學院，廣州510430）

政策視域下高校辦學自主權的進路分析

劉莉莉

（廣東科貿職業學院，廣州510430）

梳理改革開放以來高校辦學自主權政策，分析政策背后的權力博弈，并在此基礎上深入剖解G省高校自主權政策。結合最佳決策模型理論探尋權力制衡狀態下的高校辦學自主權進路，以期促進高校辦學的快速發展。

高校辦學；自主權；權力博弈；政策

一、改革開放以來高校辦學自主權的回溯

改革開放至今，高校辦學自主權經歷了“收權-放權-收權”的循環拉鋸戰，而見證這場拉鋸戰的是政策。

1985年前，因撥亂反正的政治背景，對高等教育的管理采用集權手段。鄧小平在1977年《關于科學和教育工作的幾點意見》中針對教育狀況不佳提出“需要有一個機構統一規劃，統一調度，統一安排，統一指導協作”。1985-1991年，政府初步放權，1985年《關于教育體制改革的決定》標志著高校辦學自主權的初步確立，高校在這一階段爭取了一些最基本的自主發展權。1992-1997年，高校辦學自主權規范階段，特點是政府要求高校在行使高校辦學自主權的同時明確責任。1992年《關于國家教委直屬學校高校深化改革擴大辦學自主權的若干意見》中提出給國家教委直屬高校下放16項辦學自主權，但這一階段強調高校“承擔責任”，高校辦學自主權雖放實收。1998年，隨著《高等教育法》的頒布，高校辦學自主權進入到全面推進階段，其特征是：不僅強調自主權的擴大，更強調高校自主權的落實。近幾年，隨著高等教育大眾化，高校經常出現管理不善、資金信貸危機等問題，政府加強了對高校的管理。

二、收與放政策背后的權力博弈

政府在不同時期的政策表征不僅僅是簡單的權力收放行為，它還留下了利益相關者不斷進行博弈較量的痕跡。究其根源，博弈的原因在于不同權力主體的使命不同。高校作為學術機構，更關注“應然”的理想境界，而非“實然”的現實生活。而政府作為行政權力，其使命是解決現實問題以維持國家政治經濟的發展，其價值取向是功利性和政治性，兩大博弈主體是此強彼弱的關系。正如伯頓克拉克所說：“當大學最自由時它最缺資源，當它擁有最大資源時它則最不自由……當大學的規模發展最大時，正是社會越來越依靠政府全面控制之日。”［1］

幾十年的探索之路，高校辦學自主權已取得了長足的進步，權力博弈機制日趨完善:權力主體多元化；權力分配額度趨向合理；權限內容科學化；政府由直接干預式、行政命令式向宏觀統籌、指導式過度。但新的問題不斷衍生：地方政府對高校的干預增多使相應的責任缺位；博弈主體中的社會聲音幾乎被淹沒；隱性化博弈手段轄制了高校的正常發展。

三、基于最佳決策模型理論的自主權政策分析

最佳決策模型理論由Y·德羅爾提出，他認為對以前的政策模型要么過于理想化，要么與現實妥協，最佳決策模型是合理性與超合理性之間的最佳方案［2］。本文選取了G省兩個典型的高校辦學自主權政策文本（見表1），對比其分歧，探討高校在落實辦學自主權方面的困境。

表1顯示，G省兩個政策文本的分歧是造成G省在高校辦學自主權擴大和落實上出現困境的重要原因。就政策本身而言，分歧的根源在哪里？哪一種政策傾向是對的？本文借鑒決策最佳模型的五大特征進行闡述（見表2）。

四、高校辦學自主權政策進路

結合最佳決策模型結構與我國高校辦學自主權實況，認為權力制衡映射于政策規劃、決策過程、政策執行的主要路徑。

表1 G省兩個典型高校辦學自主權政策文本對比分析

表2 最佳決策模型特征

1.政策規劃：立足高校，整體規劃與定位規劃相統一

政策規劃確定政策的基本方向與方略，在擴大與落實高校自主權中政府要轉變管理方式，做到“宏觀有序，微觀搞活”，必須有全局觀念，摒棄原來零星看問題的傳統思想。政策規劃做到兩個接軌：地方政策與中央政策接軌；欲出臺政策與現有政策接軌。對于高校辦學自主權，地方政府與中央政府幾乎在政策認知上都達成共識：高校只有自治，才能更好地發展，但中央政策的超合理性價值取向與地方政府的純粹合理性價值取向往往無法融合。解決問題的著力點是：以能夠賦予政策執行動力、推動高校自主權發展的主體-高校為中心，圍繞高校自主權落實困境做出政策規劃。

2.決策過程：多方參與，建立第三部門作為“調解人”

政策的決策過程通常是利益各方博弈的最鮮明階段。在制定高校辦學自主權的過程中，政府因其組織屬性，處于有利地位，但政府又遠離大學經營管理的實際，不具備管理大學的技能和經驗，決策行為往往取決于行動取向，追求短期效益，且迫于時間和工作壓力，憑借個人經歷、媒體觀點等原因，做出以偏概全的決策情況也時有發生，關于決策對高校自主權產生影響進行專門研究的非常少，如果將高校辦學自主權和決策權完全交于高校，就有可能出現“既是運動員又是裁判員”現象。因此，設立決策咨詢研究機構、高等學校學位評議與咨詢機構等中立性社會中介組織非常必要。

3.政策執行：明確責任，推進政府對高校的契約管理

從高校角度看，明確責權邊界、自覺承擔責任是推動高校自主發展的源動力。其中的責任很大一部分是高校的自我自理能力，只有高校自治力強了，才能與擁有的辦學自主權相匹配。愛爾蘭高等院校在按照國際標準享有高水平的自治時，仍然存在自治問題，特別是圍繞著人員招聘和薪金問題［3］。這說明實現高校辦學自主權不是盲目放權，自治和責任的適度平衡是高校發展的最佳模式。從政府角度看，再合理的規劃倘若采用行政手段強壓執行可能會適得其反。將高校管理模式由隸屬管理轉變為契約管理，政策執行由上傳下達轉變成兩權力主體的平等對話合作，在執行目標上有更多的溝通、執行細節上有更多的放權，給予高校更多的信任，高校才能在政府的協助下自己走出一條光明大道。

［1］［美］伯頓·克拉克.高等教育新論-多學科的研究［M］.徐輝，譯.杭州：浙江教育出版社，1998.

［2］［韓］吳錫泓，金榮枰.政策學的主要理論［M］.金東日，譯.上海：復旦大學出版社，2005.

［3］Mary Canning.愛爾蘭高等教育體系，高等教育發展的治理政策-OECD與中國［M］.北京：教育科學出版社，2010.

〔責任編輯：李海波〕

G649.2

A

1008-6714（2017）07-0018-02

10.3969/j.issn.1008-6714.2017.07.008

2017-03-30

劉莉莉（1989-），女，江西贛州人，助教，碩士研究生，從事高等教育管理研究。