《食品安全法》實施中須完善的幾個問題

馮達

[關鍵詞]食品安全監管制度；食品安全消費者保護機制；完善方法

雖然我國食品安全立法已經取得了不錯的成績，尤其是《食品安全法》及《食品安全法實施條例》的通過，使我國食品安全立法邁上了一個新的臺階。但是，由于我國食品安全立法起步晚，各項法規標準低于國際平均水平，食品安全法律制度規范尚處于起步階段，相應的制度環境建設尚需時日。現行食品安全法在落實實施過程中仍存在以下問題有待進一步完善。

一、食品安全監管制度的完善

1.進一步明確食品安全委員會的權責

《食品安全法》及《食品安全法實施條例》在堅持分段監管的基礎上，對明確食品安全監管部門職責較之以往有很大進步。并設立高層次的議事協調機構食品安全委員會。然而，食品安全法及其實施條例并沒有對食品安全委員會的權責做出明確的界定。因此，仍需期待國務院在《食品安全法》相關規中進一步明確食品安全委員會的職權，將其職權法定化，做到權責明確。

2.完善食品安全的監管內容

完善的法律制度不等于有效的實施，還有賴于各項制度的落實。在食品安全法及其實施條例已經出臺，各項制度基本確定的情況下，如何使企業建立符合法律法規要求的食品安全保障制度，落實《食品安全法》及《食品安全法實施條例》規定的各種針對生產經營者的規定，嚴格遵守生產操作規范顯得更為重要。食品安全問題是社會的公共問題，單靠任何制度、責任、行政監管等，并不能有效地保障食品安全。

因此，如何改進行政監管模式，使監管部門由過去的重事前許可和事后處罰轉向以人性化的行政指導為主，幫助企業在生產經營過程中建立起符合法律要求的各項制度，將會有利確保食品安全。同時，監管部門可以做好自己擅長的工作，如食品安全標準、食品安全風險評估、食品安全信息發布等。對每個農戶監管到位，而食品源頭污染嚴重等問題，各個地方政府可以引導分散農戶同大型食品加工企業合作，以大型企業在控制與質量管理方面的優勢，加強對農戶生產安全食品的引導，同時，監管部門集中對這些企業的監管。筆者認為，在我國目前國情下，以上建議可謂是一條行之有效的提升農產品質量的現實途徑。同時，這也符合我國《食品安全法》第五條第一款的規定，“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制。”

二、食品安全消費者保護機制的完善

1.降低消費者維權成本

食品安全事故大多是由如柴、米、油、鹽、醬、醋等小商品引起的，這些商品價值很小，小到幾毛錢大到幾塊錢，而維權成本卻極其高昂，光檢驗費、律師費、訴訟費等高昂的成本不說，可能還要經過一審、二審等長時間的訴訟拖累。因此，降低消費者維權成本是發揮消費者作用的關鍵。對此，筆者認為，應當充分發揮消費者協會的作用。消費者協會是維護消費者利益的社會性組織，可以幫助處于弱勢地位的消費者同生產經營者談判。對于較嚴重的食品安全事故糾紛，可以賦予消費者協會代表受害人提起訴訟的訴訟主體資格。這樣可以實現利益的平衡，具有現實的可操作性。

因為，消費者協會熟悉有關法律、法規，其組織形式有利于直接接觸大規模的受損害消費者，便于收集第一手資料，通過對當事人的訴求進行系統的分類整理以協調眾多受害人的訴訟請求，從而有利于人民法院及時、順利地審結案件，平息紛爭。對于最后獲得的補償由消費者協會和消費者共同分享。這樣一方面避免了消費者精力不濟，同時也減輕了費用負擔。另一方面，也增加了消費者維權的動力。此外，對于高昂的鑒定費用，筆者認為，法律應當規定由監管部門承擔。因為，保障食品安全是國家不可推卸的責任，理應由財政撥款來負擔。但是，如果最終鑒定結果證明食品有問題，則應當由食品企業來承擔相關費用。這樣一方面減輕消費者維權成本，另一方面可以激勵監管部門切實履行職責。

2.完善消費者訴訟制度

誰有資格提起訴訟是很重要的問題。很多消費者基于高昂的訴訟成本和煩瑣的法律程序而放棄了維權，這也是食品安全事件愈演愈烈的一個重要原因。我國《民事訴訟法》第一百零八條第一款規定：“起訴必須符合下列條件：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”

這種設計不利于社會團體的參與和提高了消費者的起訴成本，不能發揮社會團體的力量。筆者認為，可以借鑒美國的集團訴訟制度。集團訴訟雖然也是基于受害者人數眾多，但每個受害者所受損失又很少而建立起來的，但其完全不同于我國的代表人訴訟制度。

我國代表人訴訟由于存在以下三種缺陷，而導致其缺乏現實的可操作性：首先，權利人必須到法院進行登記，才能參加到代表人訴訟中來，增加當事人的成本；其次，由于判決擴展方式上的限制，一些權利人沒有及時進行參加代表人訴訟登記之后被排除在外，無法直接獲得判決的適用，為保護權利只有再次起訴，這樣必然給當事人增加了訴訟成本，不利于有效保護受害人的權利，也無法發揮代表人訴訟制度嚴厲制裁違法行為的功能。最后，由于代表人產生方式的嚴格要求，使得我國代表人訴訟出現的可能相對要小，更多的情形是受害人的息事寧人。而美國的集團訴訟制度由律師發起并承擔訴訟費用，受害者不需要耗費過量的人力、物力等，節約了訴訟成本、提高了訴訟效率并維護了公共利益，有效的鼓勵了大多數受損的消費者積極的維護自己的權利。

（編輯/劉佳）