校園欺凌的道德引導與法律規制

吳會會?姚榮

摘 要我國大陸校園欺凌治理呼喚專項立法與道德引導等“軟法”之治。應在回歸校園欺凌防治的教育原點、借鑒境外法律規制策略有益經驗的基礎上，建立起以法律法規為載體的“硬法”與以規范性文件及學校規章制度為載體的“軟法”，以及校內與校外、國家與地方綜合規制的教育治理體系。通過道德引導與法律規制的良性互動，實現校園欺凌治理法治化。

關 鍵 詞校園欺凌；道德引導；法律規制；“硬法”；“軟法”

欺凌是一種通過身體接觸、言語攻擊、心理操縱等給他人造成不適，或故意傷害他人的重復行為。[1]近年來，我國校園欺凌事件頻發，引起了社會各界廣泛熱議。中國青少年研究中心2015年的調查結果顯示，中小學生中經常受欺凌的占到6.1%，偶爾受欺凌的占到32.5%。[2]更為嚴重的是，僅2016年1月至11月間，全國檢察機關共受理提請批準逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件高達1881起。[3]尤其是2016年底發生的“北京中關村二小事件”以及2017年6月曝出的“延慶二中學生受辱事件”，將校園欺凌問題推至輿論的風口浪尖。如何治理愈演愈烈的校園欺凌現象，引起了政府管理部門和學者們的高度重視。

2016年5月，國務院教育督導委員會辦公室向各地印發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求對校園欺凌進行集中專項治理，明確了各階段的治理要求；同年11月，教育部等九部門聯合印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，不僅表明了防治中小學生欺凌和暴力的積極態度，而且針對實踐中存在的制度缺陷與問題提出了建設性意見；2017年4月，國務院辦公廳印發《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，明確提出將重點督查治理校園欺凌和暴力行為。以上文件的密集發布顯然表明了國家治理此現象的堅定態度與決心，但是僅僅依靠政策層面的制度規定恐怕難以真正擺脫校園欺凌的治理窘境。此外，當前較多研究更多從心理學、教育學、社會學或人類學的角度出發，又普遍立足學校探討欺凌防治對策，忽略了欺凌行為的特殊性、欺凌防治的系統性以及不同主體權利義務的針對性。特別是在我國防治校園欺凌專門法律缺失以及青少年司法制度不完善的情況下，如何有力保障校園欺凌治理實效，成為解決該問題的關鍵。筆者認為需要從道德與法律兩個層面進行系統考量。

一、道德引導：回歸校園欺凌防治的

教育原點

作為內嵌著道德價值判斷的行為，校園欺凌鏈條中包含著實施欺凌者、被欺凌者以及旁觀者的道德冷漠或缺失問題，暴露了學校道德教育的現實隱憂。這不僅與我國長期重視智育卻輕視德育的歷史傳統有關，而且也對增強道德教育實效提出迫切要求。從長遠來看，回歸教育原點、深剖引發欺凌現象的道德性因素、加強對中小學生的道德引導，有利于校園欺凌防治長效機制的建構。從此意義上來說，中小學校應當發揮道德教育的主陣地作用，重視道德與法治、心理健康等課程對學生行為的隱性滲透。同時以開展校園欺凌治理專題教育活動為契機，加強家校合作與互動，實現德育活動常態化。

當前，我國大部分中小學校的道德教育依然停留在淺層的行動說教階段，對未成年學生作為欺凌相關者的特殊性考慮不夠。一方面，學校德育工作者往往由班主任或者年輕教師兼任，缺乏對實施欺凌者和被欺凌者進行積極心理干預與引導的專業知識；另一方面，道德引導具有長期性和遲滯性的特點，導致學校對采取校園欺凌的道德規制路徑缺少內驅力。21世紀教育研究院發布的《中國教育發展報告（2016）》顯示，“受欺凌者在曝光視頻或文字描述中多選擇沉默和忍受，這種沉默不僅會助長欺凌者的欺凌行為，還會讓其自身無法及時獲得必要的幫助”[4]。

道德教育是法治教育的價值根基。尤其在當前校園欺凌專項法律法規尚未出臺之前，發揮道德教育的引導功能實屬必要。具體而言，可以借助道德教育專家的資源力量，與學生、教師和家長進行有效溝通。以課程教學、同伴關系、認識宣傳、家庭參與以及矯正懲戒等為著力點進行針對性培訓，設計并實施防治校園欺凌項目，從而加深學校共同體成員對校園欺凌的認識與理解，繼而激發學生們的道德自覺或自律意識。在此，道德引導可以以更為細致具體和更加直截了當的方式貼近學生內心，承擔起彌補校園欺凌法制不健全的積極角色。質言之，學校應立足于促進學生健康成長、維護學生合法權益之目的，在分析欺凌行為特殊性和尊重不同年齡學生心理發展規律的基礎上，注重培養學生的反欺凌意識與能力。同時，發揮道德教育的價值引領和心理恢復功能優勢，消解法律規制手段滯后與乏力所產生的“規制瓶頸”。

二、法律規制：境外校園欺凌防治的

策略倚重

事實上，校園欺凌與暴力事件已成為困擾世界許多國家和地區的全球性問題。美國、英國、日本和中國臺灣地區都已建立起針對校園欺凌的法律規范體系。

美國的教育立法權和學校管理權歸各州所有。從1999年的佐治亞州誕生第一部反欺凌法案，到2015年3月蒙大拿州通過立法，至此美國50個州全部有了反欺凌法律。在總結易受欺凌群體特征的基礎上，確定立法目的、調整范圍、禁止行為、易受欺凌群體、學區政策制定、學區政策審議、學區政策構成、溝通、培訓/預防、透明監督和法律救濟等為各州反欺凌法案的11項核心要件。（見表1）[5]從設定政府責任與目標、劃撥專項經費和建立校警制度等方面，建立起體系化的欺凌防治體系。

英國國會在1993年教育法案（Education Act 1993）中，首次明確了學校處理學生偏差行為的政策架構。依據《學校標準架構法》（School Standards and Framework Act）第61條的規定，學校制定學生行為管教政策尤其需要注意懲戒處罰措施的一致性與公平性，同時明確對優良行為的獎勵設置。特別是在學校教育人員的管教權限上，除了教師具有一般管教措施及課后處分（detention）的權力外，校長一學年可對學生處以累計45天停學或永久停學之處分，且校長在搜索學生物品、刪除電子設備（含手機）中不當檔案等措施上，也擁有廣泛強制的法定裁量權力，以應對校園欺凌等重大偏差行為。此外，正當法律程序、比例原則以及平等原則等行政法基本原則在英國校園欺凌防治中也都被適用，以保障學生的受教育權等基本人權。[6]

日本校園欺凌防治已形成包括《教育基本法》《學校教育法》以及《校園欺凌防止對策推動法》在內的教育法規范體系。值得關注的是，日本國會于2013年頒布實行的《校園欺凌防止對策推動法》第3條指出“校園欺凌關系所有學童，為使兒童安心于學習活動，學校必須全力實行欺凌防治對策，并應對學生實施反欺凌教育，深化欺凌影響兒童身心之理解”。同時，基于校園欺凌防治中各利益相關方的關系，該法第9條要求國家、地方公共團體和學校均應修定“防治校園欺凌相關對策之基本方針”，且“監護人應與國家、地方公共團體、學校在防治欺凌措施上共同合作努力”[7]。如此，通過各級各類學校分別設置相應處置辦法，嚴格界定不同主體的職責邊界與內容，能夠有效保障重大的欺凌事件得到及時處理。

我國臺灣地區將學生欺凌行為稱為“校園霸凌”，且在《性別平等教育法》和《少年事件處理法》等法律中制定了霸凌防治專門條款。2005年，臺灣教育部門制定了“友善校園整體營造計劃”，將反霸凌作為落實友善校園計劃的重要方面。[8]為進一步鞏固反霸凌成效，2012年教育部門依據教育基本法制定“校園霸凌防治準則”，將學生欺凌行為界定為：“相同或不同學校學生與學生間，于校園內、外所發生之個人或集體持續以言語、文字、圖畫、符號、肢體動作或其他方式，直接或間接對他人貶抑、排擠、欺負、騷擾或戲弄等行為，使他人處于具有敵意或不友善之校園學習環境，或難以抗拒，產生精神上、生理上或財產上之損害，或影響正常學習活動之進行。”[9]同時對校園霸凌處理機制、程序及救濟方法作出了更加具體的規定，集中整個行政區的力量處理解決校園霸凌問題。（見圖1）[10]

顯然，通過制定專門法律或在基本法律中增加欺凌防治的專項內容，已成為境外規制校園欺凌的主要手段。這不僅讓欺凌行為相關者的職責與角色定位日益清晰，更彰顯了以國家強制力作保障的“硬法”在推進欺凌治理中的特殊價值，由此也成為各地方、學區及學校制定反欺凌政策的主要依據。

三、綜合規制：中國大陸校園欺凌治理呼喚專項立法與軟法之治

與境外相較，中國大陸目前尚未出臺專門的反校園欺凌法律。即使在《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》以及《刑法》等與校園欺凌密切相關的已有法律中，依然缺乏針對校園欺凌的相應規定。在此，以國家強制力作后盾的“硬法”對治理中國大陸校園欺凌的作用極為有限。從國際經驗來看，“硬法”更能以一種強制性手段有效治理校園欺凌現象。中國大陸校園欺凌治理的法治化，對加快制定專門的《反校園欺凌法》提出了迫切要求。同時，在已出臺的相關法律中增加校園欺凌的專項規定亦應盡早提上日程。如此一來，通過明確公、檢、法機關，各級政府部門、學校、父母及其監護人、社會組織在欺凌防治中的法定義務與法律責任，賦予學校和教師必要的教育懲戒權，實現欺凌防治的責任重心下移和具體措施落至實處就顯得至關重要。

然而，治理校園欺凌也并非是一部“反校園欺凌法”或者修訂相關的法律條文就能得到解決的。考慮到立法及修法過程的復雜性和漫長性以及在短時間內校園欺凌專項立法無法對愈演愈烈的校園欺凌現象進行有效規制的現實狀況下，應引入軟法之治的理念，以彰顯實質法治的精神與治理邏輯。作為一種非國家強制的社會整合手段或行為規則，“軟法如同一個大而無形的磁場，從程序與實體兩個方面悄無聲息地引導著硬法實踐，有力地強化著硬法的問題導向、需求導向、民主導向，深刻地影響著硬法的品質與績效”[11]5，從而彌補國家強制性實施法律規范的不完備性。就防治校園欺凌而言，上述《意見》或《通知》規定的措施不可避免地帶有“政策色彩”，同時存在著原則模糊且缺少可操作性的弊端。基于此，可更多發揮行政指導、學校校規、班級公約、道德約束等軟法規范作為“未完全理論化協議”的規制功能，以對實踐中的新問題及時作出反應和行動。比如，由教育行政部門頒布實施預防與處理校園欺凌的建議書或白皮書；學校或班級可制定規則對欺凌實施者的行為進行跟蹤記錄，并與評獎、評優、升學等掛鉤與聯結；國家或地方政府將某個月份設定為“反校園欺凌月”等。實際上，對道德引導等“軟法”的重視，在境外已有較為成熟的經驗：英國教育部頒布實施了一系列行政規則與行政指導，如《Preventing and Tackling Bullying—Advice for School Leaders， staff and Governing Bodies》[6]；法國教育部建議學校宜與學生共同制定遵守學校紀律之公約，在公約中明確規定符合公民教養的正向行為準則。[12]

需要指出的是，校園欺凌的“軟法”與“硬法”規制之間并非彼此割裂、完全對立。強調“軟法”規制的積極意義，并不意味著忽視甚至否定“硬法”規制的必要性。從效力等級上看，地方、學校以及班級制定的“軟法”是在遵循“硬法”原則規定的基礎上的細化。當對同一事項的規制發生沖突矛盾時，原則上應優先適用“硬法”的規定。在校園欺凌類型日益多樣化的背景下，對構建起以“硬法”規制為主導，以“軟法”規制為輔助的治理體系，形成一個由“建議類、契約類、審批類、命令類、處罰類共同構成的行為方式譜系”[11]250具有重要意義。

總之，緩解中國大陸校園欺凌的嚴重形勢、提高欺凌治理的整體效果，不僅需要利用大數據對欺凌行為的現狀與特征進行分析，而且需要從實體與程序上完善相關法律法規。要在公共治理理念的指引下，明確政府不同部門、學校、教師、家長（監護人）以及社區在各環節的職能重點及其權責關系，建立起以法律法規為載體的“硬法”與以規范性文件和學校規章制度為載體的“軟法”，以及校內與校外、國家與地方綜合規制的教育治理體系。通過道德引導與法律規制的良性互動，實現校園欺凌治理法治化。

參考文獻：

[1]United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization. From Insult to Inclusion：Asia-Pacific Report on School Bullying，Violence and Discrimination on the Basis of Sexual Orientation and Gender Identity[EB/OL].[2017-06-12].http//unesdoc.unesco.org/images/0023/002354/235414e.pdf.

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[10]宋雁慧.中學校園暴力及其防治研究[M].北京：北京師范大學出版社，2013：173.

[11]羅豪才，宋功德.軟法與公共治理[M].北京：北京大學出版社，2006.

[12]翁福元.校園霸凌：學理與實務[M].臺北：臺灣高等教育出版社，2013：191.

責任編輯︱李 敏