改革開放前的農村土地制度歷史變遷探析

李才寧

摘 要：本文鑒于從新中國成立后到改革開放以前，中國的農村土地制度的變遷過程的歷史事實，探討分析其是一個典型的強制性制度變遷過程。通過“土改”廢除封建地主土地所有制，建立農民個人土地私有制；通過對中國典型“個體小農”的小農經濟進行社會主義改造，將農民土地私人所有改造為合作者性質的勞動群眾集體所有；并通過開展人民公社化運動，建立“三級所有，隊為基礎”的農村土地集體所有制。

關鍵詞：土地制度；歷史變遷；集體所有

1 新民主主義經濟形態下的農地制度（1949年—1952年）

新中國成立前，全國解放區內實行農民土地所有制，解放區以外的敵占區和國統區實行封建地主土地所有制。因此，在新中國政府剛剛成立時的新解放區內，農村土地分配處于嚴重的失衡狀態——將近一半的耕地被占人口比重不到5%的地主階級所占有，而其他大量農村人口只能使用剩余一半的耕地，而其中很多貧農和雇農甚至完全沒有土地。因此，新中國成立后，在全國范圍內開展了將封建地主土地所有制轉變為農民土地所有制的土地改革運動。

1949年冬開始，在華北解放新區約有1000萬人進行了土地改革。在土地改革中，將需要改革的地區分為三類：一類是純新區，即未進行過土改的地區；一類是恢復區，即曾經進行過減租減息、反奸清霸、調劑土地或農民自主分配土地的地區；最后一類是重災區，即暫不實行土改的地區。在這三類地區，政府實行了不同的土改做法。在純新區，采用充分發動群眾，建立健全基層群眾組織，肅清封建勢力，鎮壓匪特，摧毀國民黨的農村基層政權，在此基礎上進行沒收地主和富農土地、向普通農民分配土地的土改工作。在恢復區，鎮壓罪大惡極、群眾痛恨的奸匪惡霸，發動群眾；對地主反攻倒算奪取的土地一律宣布無效，由農民收回并還給原有田戶。通過土改運動，1950年春，華北新區基本完成土改的村有25000多個，占新區村莊總數的70%。

1950年6月9日—19日，中共第七屆中央委員會第三次全體會議通過了在全國范圍內開展土地改革的決議。1950年6月14日—23日，中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第二次會議，討論通過了《中華人民共和國土地改革法》，規定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”此后，華東、華南、西北、西南各地區結合本地的實際情況，開始分期分批推行土地改革。

該次土地改革主要以“反霸——劃分階級成分——沒收、征收和分配——復查”的步驟進行。其中，沒收和征收的主要對象是：沒收地主的土地；征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在農村中的土地及其它公地；征收工商業主在農村的土地；征收半地主式富農出租的土地；征收因從事其他職業或因缺乏勞動能力而出租的超過當地每人平均土地數量兩倍以上的那一部分土地，這主要指革命軍人、烈士家屬、工人、職員、小販等出租的土地；在某些特殊地區征收富農出租土地的一部分或全部。被沒收和征收的土地，由本鄉農民協會接收后，采用統一、公平合理的方式分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧農所有。

2 農業合作化時期的農村土地制度（1953年—1956年）

1953年春，在基本完成了建立農民土地所有制的土地改革后，中國的農民個體經濟的制度框架也就基本形成。在此種經濟模式下，農村社會趨于穩定，農業生產的經濟產量也逐步開始增長。但是，個體經濟下的農村社會，一些新的問題開始出現。對農業的社會主義改造基本經歷了三個階段。

1、“慎重起步”的農業互助組

建立農業互助組，即在土地和其他生產資料私有制好分散經營的基礎上，實行勞動互助。這種農業互助組的形式，在中國的農業發展歷史上是長期且較為普遍存在的。在新中國成立前，華北的一些省區和東北北部老解放區，為了克服農民家庭個體勞動力少、耕畜農具等生產資料短缺的困難，就出現過幾戶農民家庭在農忙季節生產互助的情況。新中國成立后的經濟恢復時期，為擴大生產、加強副業、建設小型水利等，一些臨時互助組開始向常年互助組發展。這種互助合作制度，有助于解決長期戰亂后農民勞動力、畜力和生產工具不足等家庭經營困難，提高了農民的生產能力和勞動效率，受到大多數農民的 歡迎。農民紛紛表示“互助有四強，勞力強、技術強、畜力強、糞肥強”，而單干戶則是“獨木不成林，孤島不成群，生產有困難，干活累死人”。

2、“快速發展”的初級社

初級農業合作社在土地和其他生產資料私有的條件下，實行土地入股，統一經營，集中勞動，統一分配，合作社給予土地和其他生產資料一定的報酬。最早成立初級農業合作社，是為了解決互助組時期共同勞動和分散經營之間的矛盾。這種合作社的形式比互助組更有利于集約化使用土地和分工協作，同時對于平整土地及建設小型水利等需要一定資本投入的農務工作的開展有所幫助。初級社的產權制度可以說是建立在私有產權基礎上的“股份合作”制度。初級社內生產資料經營權與所有權相分離，使生產資料所有權、經營權和收益權都得到了更有效的規范。同時初級社有效克服了互助組生產經營規模過小的局限性，為農民提供了一種更具規模和效益的穩定的生產方式。因此，初級合作社符合當時農業的生產條件，是一種有效率的制度安排。

3、“跑步完成”的高級社

高級農業生產合作社是在土地等基本生產資料公有制的基礎上，采用“各盡所能，按勞取酬”的分配原則，實行統一經營，統一分配。在高級農業合作社里，土地由集體統一經營使用，全體社員參加集體統一勞動，同時取消了土地分紅，按勞動的數量和質量進行分配。由于高級社取消了土地報酬，農民個人的土地已經作為合作社生產資料被無償轉歸合作社集體名下，農民土地所有制也就轉變為集體所有制，從而實現了對農業的社會主義改造。取消土地報酬，本意是為了使農業生產更容易集中和積累資金，擴大農業再生產能力，也有助于國家工業化建設的資本積累。但是，由于高級社在推進過程中，從中央到地方都過急過快，違反了自愿互利的原則，同時合作社規模過大使得一些合作社管理者的生產指揮往往脫離實際顧此失彼，再加上平均主義盛行，種種原因導致農業大規模減產，總體上呈現衰退趨勢。endprint

3 人民公社化時期的農村土地制度（1957——1977年）

1958年，在農業合作化運動高潮過后，由于經濟建設中“左”的思想的影響，中央開始把“超英趕美”作為經濟發展的目標，并于中共八大二次會議上通過了“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”的經濟發展總路線，各地農村掀起了合并農業合作高級社“辦大社”的運動。

同年秋天，進一步發展成興辦大型綜合性的人民公社運動，僅僅用了兩三個月的時間，就在全國農村普遍實現了人民公社化，實行了土地和其他打算大型生產資料的公社集體所有。“三級所有，隊為基礎”中的“三級”，是指人民公社、生產大隊和基本生產隊對集體土地的所有權問題；“三級所有”是指人民公社范圍內的土地及其他集體資產屬于人民公社、生產大隊和基本生產隊所有，并按照資產登記劃分權屬；“隊為基礎”是指生產隊為基本核算單位，農村土地的基本部分屬于生產隊，一小部分屬于公社和生產大隊所有。同時，仍保留了一小部分農民家庭的自留地。這種“三級所有，隊為基礎”的土地所有制形式和集體經營制度，一直保持到改革開放前。生產隊范圍內的土地歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣，由生產隊組織本隊的勞動力統一經營和耕種，農民家庭和個人不擁有獨立的土地財產權利，也不是獨立的生產經營單位。生產隊作為基本核算單位，獨立核算、自負盈虧，直接組織生產和收益分配。

這種“三級所有，隊為基礎”、農民集體統一經營管理、依靠行政手段配置土地資源的制度安排，符合當時國家意識形態和計劃經濟體制下經濟發展的必要，但也從一開始就暴露出固有的制度缺陷。首先，由于土地產權歸屬不是家庭這一農業經營的最小單位，土地利用和勞動投入缺少產權上的激勵和約束——在集體統一所有并經營管理的制度下，勞動的激勵非常低，而勞動的監督成本又很高。其次，土地主要依靠行政手段的征收和劃撥進行資源配置，導致土地資源配置的決策權集中在不止一個政府管理部門手中，而土地使用的需求主體卻沒有資源配置的自主決策權，因此導致土地資源利用方式粗放不合理，缺少對土地資源的統一調配和統籌規劃。最后，由于這種人民公社化的集體土地所有制是在國家強制性引導下的制度，政府在制度的供給和維持中具有強制力，因而作為基礎生產經營單位的社員和生產隊不可能享有從制度中主動退出的“退出權”。而這種制度退出權的缺失形成了一種人民公社內部農戶和農戶之間博弈的“囚徒困境”[1]，直接導致農戶選擇降低自身的生產效率來維持自身收益的均衡，也使得這種制度的改進面臨較高的交易成本和政治風險。

雖然黨和國家的領導人在后來的反思中也意識到，如果不急于立即向社會主義過渡，而是繼續實行新民主主義政策，在充分發揮土改帶來的農民個體所有制的積極性之后，才去動搖私有制；那樣可能不至于“搞成后來那樣千篇一律的農業集體化模式”。但是應該看到，第二次土地改革的前半段，在政治上，作為新生國家領導者的中國共產黨，通過進一步推進和參與土地產權制度的改革，政治地位逐漸上升，同時更多地實現著公共管理職能。然而，到了人民公社期間，政府忽視經濟規律，各地方為了“爭先”放大中央政策的錯誤，剝奪農民農業生產的自主權，忽視農民的意愿進行生產，完全按照中央政府的要求和指令辦事，造成了農村農業生產效率的極其低下，嚴重阻礙了經濟的發展和人民生活水平的提高。

注釋

[1]林毅夫：《解讀中國經濟》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2013年第2期，第13頁。.

參考文獻

[1] 許筠，馮開文. 中國農地制度變遷中農民權益的研究綜述[J]. 中國農業大學學報（社會科學版）. 2011（03）

[2] 楊春宇. 中國旅游業管理制度變遷機制及多元動態博弈模型構建研究[J]. 旅游學刊. 2011（06）

[3] 徐濟益，黃濤珍. 農村土地承包經營權流轉的進化博弈分析[J]. 江漢論壇. 2010（04）

[4] 邵傳林，馮振東. 中國農地產權制度60年：歷程回顧與變遷評判[J]. 經濟與管理研究. 2009（10）endprint