土地制度改革策略初探

關正標　李永明

事實說明，一個國家的土地制度改革是其現代農業發展的首要條件。發達國家或地區現代農業發展的經驗表明，一個能有效促進現代農業發展的土地制度應具有：初始產權的公平分配和清晰，運行過程中的安全和交易自由，以及在此基礎上能有效促進土地集中、實現規模經營的組織制度和政策激勵等基本特征。農村土地制度不僅直接影響中國土地資源的保護和農業生產的可持續發展，還關系到整個國民經濟的宏觀運行和行業效率，也關系到中國農村社會穩定。

當前，我國土地制度改革要以夯實土地權能為前提，建立產權體系完整、權能明確、收益合理、權利保障的土地產權制度；以建立健全城鄉統一建設用地市場的基本規則、標準和制度為方向，以破除城鄉體制障礙為核心，將國有建設用地和農村集體建設用地納入統一市場體系，統一規劃、統一規則和標準、統一平臺和監管，建立健全利益平衡機制；以妥善合理的分配土地增值收益為關鍵點，堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制；發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用；全面落實土地用途管制要求，強化對城鄉建設用地市場的宏觀調控，加快制度創新和法制建設。

我國農村土地制度改革，要立足我國基本國情和發展階段，堅定問題導向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府引導作用，兼顧效率與公平原則，圍繞健全城鄉發展一體化體制機制目標，以建立城鄉統一建設用地市場為方向，以夯實農村集體土地權能為基礎，以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益為目的，發揮法律引領和推動作用，著力政策和制度創新，為改革完善農村土地制度，推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。筆者以為，為了確保土地制度改革的順利進行，必需著力做好以下幾方面工作。

發揮法治的引領和推動作用。黨的十八屆三中全會提出的農村土地制度改革的一些重要舉措，與現有的法律法規的基本原則相一致，但一些提法與現有法律法規有沖突。過去土地制度改革的一個主要特點是，先試點，在總結經驗之后上升為法律。中央要求，今后凡屬重大改革都要于法有據。在這種背景下，必須發揮法治對土地制度改革引領和推動作用，要先立法、后改革。即便是先行先試，也要得到法律授權，按照法律程序進行，確保土地制度改革納入法治軌道。

深化農村土地制度改革就是要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村土地產權制度。完善農村土地產權保護制度，使農民擁有的土地權利更加充分而有保障，增強城鄉土地權利的一致性，這是農村土地制度改革的關鍵所在。

限制地方政府征地權力范圍。十八屆三中全會公布的《決定》中，土地制度改革是一個亮點。土地對于地方政府意味著城市發展空間，在當前更意味著可支配的財政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規模，就對地方政府產生重大影響。對地方政府影響較大的是《決定》中“建立城鄉統一的建設用地市場”的規定，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“縮小征地范圍”需要更具體的政策來給出說明。

真正實現征地范圍縮小，意味著地方政府掌握的強勢獲得土地和壟斷市場供應的權力被取消，而城市發展空間不會受太大影響。因為規劃設定后可以由集體經濟組織來形成土地供應，城市按照規劃擴張也可以實現。更重要的是地方政府的財政收益會受到影響，首先是政府賣地收入的減少雖然可以通過集體出讓土地時繳納的不同用途的地價差以及交易稅費得到補償，但是與壟斷下的高額利潤比，直接的土地收益會減少。更受影響的是地方融資能力。目前地方主要靠土地抵押獲得融資，雖然不從財政的賬上走，但是做的都是財政支付該做的工作。地方政府獲取的土地少，可抵押的土地規模受限，這一部分必會大受影響。

加快推進構建新型農業經營體系。新型農業經營體系是推進現代農業建設的核心和基礎。加快構建新型農業經營體系，主要是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營等。例如，小崗村在新型農業經營體系建設上也在積極探索，經過村“兩委”積極引導，成立了小崗村農民專業合作社聯合社，流轉土地1640畝、參與社員630人。下設8個合作社，即小崗村甜葉菊專業合作社、小崗村鵝業專業合作社、小崗村普通專業合作社、小崗村葡萄專業合作社、小崗村梨專業合作社、小崗村黑豆專業合作社、小崗村食用菌專業合作社、小崗村黑五類專業合作社、小崗村農機專業合作社，年產值近2000萬元。

創新農業經營體系，關鍵是調動農民的積極性：一是穩定農村土地承包關系；二是努力提高農戶集約經營水平；三是大力支持發展多種形式的新型農民合作組織；四是培育壯大龍頭企業；五是構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體，通過擴大服務規模彌補土地經營規模的不足。

完善城鎮化健康發展體制機制。土地資源集約化利用是個大課題。完善城鎮化健康發展體制機制，就是堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化是當前農村土地集約化重要途徑。小崗村現轄23個村民組，946戶、3970人，村域面積2.25萬畝，其中可耕土地面積1.45萬畝。原23個村民組較分散、沒有規劃，總占地1800多畝，嚴重浪費了土地資源。2012年進行整體規劃，采用土地增減掛項目，將23個村民組合并為配套齊全、功能完備的小崗核心區、石馬新區和嚴崗新區三個“區”。當前，已完成拆遷安置房建設681戶，604戶村民喜遷新居，已實現土地復墾300多畝。待23個村民組拆遷安置完畢，該村在扣除新區建設實際用地的基礎上將新增土地1005.46畝。

總之，我國土地制定的改革是一項長期、復雜的系統工程，需要在調查研究的基礎之上，經多方努力、全社會合作，方能穩步推進。

（作者單位：中共鳳陽縣委黨校）