國家治理能力現代化視閾下社會組織能力赤字及其破解

劉志輝　趙婧

[摘 要]中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系和治理能力現代化的實現不僅需要政府治理能力的提升，同時也需要社會組織能力的有效發揮，這對社會組織能力建設提出了新的要求。我國社會組織能力現狀如何？該文利用問卷調查對社會組織能力現狀進行分析，調查302個社會組織，回收有效問卷174份。調查發現社會組織能力呈現出赤字狀況，主要表現為內部治理困境、經費汲取能力不足、社會組織公信力不高。社會組織能力赤字的形成，既有社會組織自身建設的原因，同時政府對社會組織的管理缺位也難辭其咎。借此從社會組織和政府兩個方面提出了破解社會組織能力赤字的對策，以期提高社會組織能力，激發其活力，更好地為社會提供服務。

[關鍵詞]社會組織 能力赤字 治理能力現代化

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并將其作為全面深化改革的總目標。國家治理體系和治理能力現代化，涉及一系列規范權力運行和維護公共秩序的制度。盡管國家治理體系和治理能力現代化涉及內容極為廣泛，但究其生發和運作的邏輯，國家治理的有效性主要取決于三個最為基本的問題，即治理主體、治理機制和治理效果。國家治理體系涉及的是治理結構問題，治理能力現代化則是治理結構的功能問題。國家治理體系和治理能力現代化，究其實質是新時期處理好政府與市場、政府與社會、政府與社會組織關系的新規約。國家治理體系和治理能力現代化的實現，不僅需要政府治理能力的提升，同時也需要社會組織治理功能的有效發揮，這是治理體系和治理能力現代化的重要基礎。社會組織治理功能的有效發揮，則取決于社會組織能力的建設。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出加強社會組織提供服務、進行能力建設的基本要求：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”《決定》對社會組織能力建設提出了更高的要求和期待，體現了黨對培育和發展社會組織能力的重視。然而，社會組織的現實能力與國家期望還存在顯著差距，能力匱乏已是社會組織發展的主要障礙。能力不足成為社會組織承接服務的扼喉之痛和持續發展的短板[1]。因此，在這樣的背景下，探索社會組織能力困境及破解的對策就成為當前的重要任務。社會組織能力現狀如何？本文對社會組織能力狀況進行了問卷調查，共發放問卷302份，回收問卷218份，其中有效問卷174份，有效問卷回收率57.6%。有效樣本中，社會團體被訪者為104家，占有效樣本的59.8%；基金會被訪者44家，占25.3%；民辦非企業單位被訪者為26家，占14.9%。這些社會組織登記注冊情況如圖1所示，所涉及的業務范圍如圖2所示。

一、社會組織能力赤字

社會組織功能和作用的發揮取決于其一定的能力。社會組織能力是其在社會管理和公共服務過程中所實際擁有的能量和力量的總和，它是社會組織發揮作用和實現功能的手段。學界對社會組織能力進行了廣泛的探討，但尚未達成共識。一方面，偏重培育社會組織的管理能力，特別強調目標、手段的理性配置，以戰略、籌資、項目、評估等管理課程為主；另一方面，側重于賦予社會組織的制度規范，特別是以市民社會為主的自治、參與、倡導、行動及可持續發展等使命價值[2]。曾維和提出，社會組織承接政府購買服務的能力生態體系內容主要由責任承擔、服務提供和信譽維系“三大能力維度”和獨立運作、籌集資金、流程規范、設備完善、人力資源、專業技術、自我監督、品牌效應、危機公關等“九大子能力”[3]。綜上可見，社會組織能力的構成是多方面的，然而能力構成的多樣性并不意味著各種能力重要性的均等。因此，應該對社會組織多樣性的能力進行區分，尋求那些“元能力”，即制約社會組織發展和影響社會組織能力體系的關鍵能力。社會組織責任承擔能力應該以其自身管理為基礎，離開完善的治理結構，社會組織的責任承擔就是空中樓閣。服務提供能力當然需要完善的設備、專業的人才與技術，但是資源汲取能力是服務提供能力的基礎，不僅決定著組織的生存，更制約著設備、專業人才與技術，更為重要的是社會組織資源汲取能力，直接影響著社會組織與政府的關系。信譽體系的實質與社會組織公信力是等同的，因此文中指的社會組織能力傾向于社會組織自身管理、資源汲取能力和公信力。

沈亞平在研究政府能力的過程中提出了政府能力赤字的概念，“社會對政府能力需求與政府自身能力存量的失衡，即能力需求大于能力存量，或者反過來說，政府能力小于社會對政府能力的需求[4]”。為了更好地探討社會組織能力問題，借用政府能力赤字的提法，這里提出社會組織能力赤字概念。“赤字”本是經濟學的范疇，轉換到行政學語境，可以將社會組織能力赤字理解為社會對社會組織能力需求與社會組織自身能力存量的失衡，即社會組織能力小于社會對社會組織能力的需求。

二、社會組織能力赤字現狀分析

（一）內部治理困境

問卷中設計了“您覺得現階段社會組織存在哪些問題？”，備選項有5個：“信息公開程度不夠”“執行力不高、活動低效率”“內部管理不完善”“公信力不高”“其他”。有效樣本選擇各項的比例從高到低，依次為：“執行力不高、活動低效率”51.15%，“內部管理不完善”50.57%，“公信力不高”45.98%，“信息公開程度不夠”41.95%，“其他”16.09%。無論是社會組織執行力不高、活動效率低下，還是內部管理不完善，究其根本是源于社會組織內部治理的不完善。

問卷還設計了“您認為以下哪幾個方面管理能力對于貴組織是最重要的”，備選項共有9個，要求社會組織從備選的9項中選擇3項，9個備選項調查結果排在前3位的分別是：“對社會組織的日常運作組織管理的能力 ”63.22%，“謀求組織創新與發展的能力”40.8%，“組織動員會員的能力”40.23%。因此，無論是從社會組織對現階段自身存在問題的認知，還是從其對最重要的管理能力的選擇上，都可以看出內部管理能力對于社會組織的重要性是首要的。社會組織內部管理的實質就是內部治理。社會組織內部治理的完善，即內部各項管理制度的建立健全和民主機制的有效運行，才能有助于組織使命和價值的實現，有助于社會組織自身能力的不斷提高。然而，由于我國社會組織發展的歷史不長，發展的整體水平較低，因此其內部治理結構和各項管理制度仍處于有待完善的階段。在治理結構方面，社會組織盡管在形式上登記注冊為法人，但是在實際的運行中，不少社會組織缺少相應的治理結構，具體表現為理事會不健全，或者由于組織規模小，而沒有理事會，或者即便有理事會，但成員僅限于發起人或出資人，缺乏其他社會人士的參與。此外，在政府行政介入的情形下，社會組織內部治理結構成了“名義上的擺設”。有些社會組織雖然已建立起各種規章制度，但往往也只是一種形式，其意義主要在于應付上邊的檢查，而不是為了真正的實施。社會組織日益成為社會管理與社會建設的重要力量，但在社會組織數量不斷發展壯大的同時，出現了許多令人擔憂的問題：內部機構設置簡單、理事會職責不明，甚至是形同虛設、內部人員控制等現象，內部治理問題逐漸浮出水面。很多社會組織的內部治理尚處于初始階段，受到其內部管理和運行模式的限制，缺乏規范的制度和章程，或多或少存在內部監管徒具形式、民主決策制度不健全等問題，內部權力制衡機制沒有建立，或者雖然建立了，但沒有得到執行，工作的開展主要依據負責人的意愿、興趣和理念，而不是基于社會組織管理者的民主參與而達成的共識。這些內部治理問題的存在，使社會組織內部管理出現了隨意性和不規范的現象。民主機制的缺失，為腐敗留下了隱患，因此一些社會組織領導人，為了一己之利而背離組織宗旨，挪用、侵吞善款，損害公眾利益的行為也就不可避免了。

（二）經費汲取能力不足

資金對社會組織的生存和發展的重要性絕不亞于合法身份的獲得，甚至在一定意義上其重要性超過了合法性的獲得。沒有在民政部門登記注冊，或是在工商管理部門登記注冊的社會組織，并沒有獲得社會組織本源意義上的合法性，但這似乎不會對社會組織的發展造成太大的阻礙。但是，如果社會組織缺乏足夠的資金，則難以維持運轉，既難以吸引高素質的專業人才，也沒有辦法成立有效的組織機構，也就不能有效地完成組織的社會使命。在這個意義上，資金成為社會組織生存發展的生命線，成為社會組織能否獨立自主發展的基礎，因此，也就成為影響社會組織治理能力有效發揮的重要因素。然而，由于社會組織的非營利性特征，資金短缺成為全球社會組織普遍面臨的困境，當然這一問題在我國更為嚴重。被調查的社會組織中，選擇經費不足和經費困難的分別占40.8%和1.72%，這些數據反映了有效調查樣本的資金總體情況，如圖3所示。

（三）社會組織公信力不高

社會組織公信力是社會公眾對社會組織的認可及信任程度，是保證社會資源得到最有效利用的社會約定，是社會組織的生命線[5]。社會組織能力建設的核心就是要提升社會公信力。公信力的高低關系著社會組織外部對社會組織服務能力、質量以及其他方面的總體評價。公信力的提高可以贏得組織聲譽，擴大社會組織的影響力，提高其存在的社會合法性，有助于社會組織拓寬籌資渠道，更好地獲取志愿者資源，以及為實現組織使命奠定良好的基礎。有學者將公信力高比作軟權力，信譽度高的NPO更擁有在國內外施加影響和權威相當的軟權力——吸引和動員公眾和社會資源，使局部環境下的輿論轉化為整體的社會輿論，直接向政府或企業施壓，使其改變政策或間接地改變公眾對政府和企業行為的看法而制定新的規范，從而達成組織宗旨[6]。然而，由于社會組織外部和自身的原因，社會組織公信力不足和缺失的情況還是比較普遍的。

在問卷調查過程中，有效被訪樣本在回答現階段社會組織存在哪些問題時，選擇“社會組織公信力不高”的有45.98%，比選擇比例最高的“執行力不高、活動低效率”（51.15%）僅少5.17%。由此可見，社會組織公信力不高是當下社會組織面臨的主要問題之一。在“現階段社會組織自身在公信力建設上應該做哪方面的改進？”問題上，有效樣本各選擇項的比例從高到低依次為：“加強組織管理和自我監督機制的建設”68.97%、“加強信息公開，全面建設信息化大眾化的平臺建設”61.49%、“服務質量有待提高”48.85%、“資金的使用效率有待提高”48.28%、“提升工作人員的素質”43.1%。

三、社會組織能力赤字的破解

社會組織能力赤字的成因是多方面的，既有社會組織自身建設的不完善因素，同時更離不開我國政府對社會組織的管理及由此形成的政社關系。因此，破解當前社會組織能力困境，應從社會組織和政府兩個方面著手。

（一）社會組織方面

1. 完善內部治理。在國家和政府重視社會組織作用，并改善其發展外部環境的情況下，社會組織應主動完善內部治理結構，健全組織內部管理體制和管理制度。社會組織能力的提升，不僅取決于良好的外部環境，更重要的在于內部治理結構的改進。內部治理結構的完善，是社會組織公信力和能力建設的制度性保障。國外許多社會組織為了提高服務效率和維護組織公信力，重視內部治理結構的調整，突出理事會構成的監督作用，多數國家的社會組織實行理事會領導決策下的執行官負責制。而據清華大學NGO研究所調查，我國有近一半的社會組織缺乏正式的決策機構。社會組織內部治理的問題主要是組織結構和管理存在問題，具體涉及組織章程、組織機構、干部來源和決策方式等。總體上來說，大量的社會組織內部治理缺乏民主決策的機制和權力機構、執行機構和監督機構之間的相互制衡，因此完善社會組織內部治理結構任重道遠。當然，我國社會組織內部治理結構存在的問題不僅在于社會組織自身，也與政府對社會組織的管理分不開。改革開放后，國家與社會關系重構，但在政府與社會組織的權力對比中，社會組織力量依然十分弱小，社會組織在發展過程中自主性缺乏體制和制度的保障。易言之，社會組織外部環境是不完善的，在這種情況下，社會組織完善內部治理結構的動力難以形成。所以，在一定意義上可以講，社會組織外部環境的狀態直接映射了其內部治理結構的狀態，因此完善內部治理結構，應該從內部與外部兩方面共同著眼，而且在推動內部治理結構建設的前期，更應該發揮政府等外部力量的拉動和促進作用。

2. 資金分散化。在西方發達國家，經過幾十年的發展，社會組織有效地融入社會經濟，在公共服務上做出了很大的貢獻，得到了政府、企業和民眾的支持，也形成了相對成熟的資金籌集體系，有效地解決了社會組織籌資問題。盡管我國社會組織資金籌集的渠道也涉及政府、社會的各個層面，但是尚未形成成熟和多元化的籌資體系，因此，也就未能解決面臨的資金困境。隨著社會組織的不斷發展和自主意識的增強，他們逐漸認識到，過度依賴政府和自主性不足的狀況對于自身的長期發展并非有利可圖，反而會影響組織目標的實現。社會組織發展的實踐經驗也表明，只有擁有獨立發展所需的物質基礎和多元化的資金來源渠道，社會組織才能真正改變過于依賴政府和自身的弱自主性。也就是說，在一定意義上，解決資金支持方面的問題，是處理政府與社會組織關系的關鍵。社會組織應當依托自身的社會公信力和致力于公益性質的優勢，擴大社會組織的社會影響力和公信力，將發展的根基立足于社會，而不局限于政府。社會組織應立足于經費自籌，走多元化的籌資渠路，不斷拓寬籌資渠道，一改以往主要從政府獲取資金支持的單一渠道，增強和社會力量的溝通與合作，爭取社會力量的支持，向企業、個人等籌措發展資金。目前多數社會組織采取相對封閉的發展方式，活動范圍局限于自己所在的領域，缺乏與業務范圍之外的政府部門、社會組織和企業之間的聯系溝通。這種封閉式的發展，必然會壓縮社會組織的信息通道，使資源來源的分散化，從而制約其自身能力的提升。為此，應努力實現在政府資源支持和其他渠道資源支持的相對平衡，因為“經濟地位的獨立性，是真正擺脫對行政體制依附的根本性前提[7]”。當然，資金籌集的分散化，不意味著社會組織與政府的疏離，相反由于政府具有豐富的資源，社會組織應學會如何與政府相處，開發和改善與政府的關系，積極主動地爭取政府的財政支持和與政府更多地進行合作。但是，在爭取政府財政支持和合作的過程中要保持自身的獨立性，絕不能僅僅為了生存便過度妥協而失去自主性，更應該不斷提升自身能力建設，增強政府對社會組織的依賴。

3.強化自律機制。自律是社會組織健康發展的重要保證。從全球社會組織發展的歷史，特別是發達國家社會組織發展的歷程看，自律是社會組織發展過程中無法回避的問題。我國社會組織發展的歷史并不長，政府對社會組織的管理尚不成熟，在這種情況之下，社會組織如何健康發展，更好地發揮在經濟和社會發展中的作用，自律扮演著重要的角色，可以提高社會組織的效率和社會公信力。社會組織自律，是指通過內部自身的力量來實現對行為主體的監督和約束。對于社會組織來說，盡管存在著政府的監管、社會監督等外部的監督，但是由于信息不對稱所導致的外部監督成本過高、監督成效不高的情況屢見不鮮。相較于政府監督而言，社會組織的自律效率更高、管理境界更理想；相較于社會監督而言，自律的組織化、制度化程度更高。因此，強化自我約束作用，是促進社會組織能力發展的基本機制之一。社會組織自律建設，不僅是來自道德層面的要求，同時也是增強競爭力的有力選擇，因為通過自律可以提高效率和提升社會公信力。因此，在社會組織的發展上，不能只強調外部監督而忽視內部的自律，如果外部監督不能和社會組織自律有機結合起來的話，社會組織“志愿失靈”的情況恐怕難以得到有效遏制。

（二）政府方面

1.進一步改革社會組織管理體制。近年來，黨和政府對社會組織的態度發生了轉變，特別是自黨的十七大以來，在指導思想和頂層設計上對社會組織予以重視。從黨的十七大報告中重視“社會組織建設與管理”，到黨的十八大報告“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，以及2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》中公布了今后對四大類社會組織，即行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類組織實行民政部門直接登記，依法加強登記審查和監督管理上看，國家改革體現出了“分類管理、分步調整、改革雙重管理體制”的思路。這種改革思路與國際上社會組織登記注冊普遍采用的“一元模式”還有一定的差距。我國推行的“一元模式”，雖然取消了業務主管單位的審查，但是這種審查的權力沒有完全取消，而是轉移到民政部門，因此只能稱為“準一元模式”，社會組織管理體制改革還有許多有待優化的空間。在雙重管理體制時期，登記管理制度成了社會組織管理體制的全部，因此登記管理制度的改革也容易引起人們理解上的誤區，即將登記管理制度改革等同于社會組織管理體制改革，實則前者只是后者的組成部分。僅有登記管理制度的改革，沒有機構改革、監管體系的完善等措施的跟進，改革的成效是難以保障的。具體來說，社會組織管理體制改革有待優化的部分包括：其一，社會組織登記注冊的條件門檻沒有調整。盡管取消了業務主管單位的審查，可以使那些符合社會組織登記注冊條件，但找不到業務主管單位的組織得以順利注冊，但是對于那些達不到這些條件的社會組織，是不是可以進一步放寬注冊準入的門檻？其二，不應以登記注冊作為社會組織獲得合法性的唯一途徑，在合法性地位的獲取上，應考慮到社會組織的層次和類別上的差異，應實行包括備案、登記、公益認定的多層次的登記管理制度和分級、分類監管制度。

2. 培育社會組織自主性，平衡政府與社會組織之間的權力關系。我國社會組織類型各異，自主性也強弱不均，但總體而言，社會組織自主性弱化是基本事實[8]。政府主導、介入太多是社會組織自主性弱化的重要原因。問卷中設計了“在能力建設方面，貴組織面臨哪些問題”，其中選擇“行政干預太多，體制不順”的有16.09%。社會組織自主性的喪失，將會出現組織使命和目標置換、價值倡導功能不足、創新性喪失以及淪為政府工具和過度官僚化等問題。進而言之，這些問題的出現，將從根本上動搖社會組織存在的合法性，致使整個社會系統在功能發揮上出現結構性缺失[9]。如何提高社會組織自主性，進而促進社會組織能力的發展，社會組織自主性成長是需要多種條件的支持，其中平衡政府與社會組織之間的權力關系是至關重要的。

政府與社會組織之間應有一個合理的界限，政府權力的作用既不是完全替代社會組織，更不是排斥社會組織，而是以合理、合法和有效的手段維護社會組織的正常、有序發展。社會組織是政府和市場之外具有自主性和自治性的社會機構，致力于社會公共事務和公益事業。然而，由于政府或是社會組織各自的原因，兩者之間關系不規范、界限模糊的現象較為普遍。政府應調整自身的角色定位，從統治者、控制者的角色，向管理者、協調者角色轉變，政府的行政權力應在一定程度上被限定，但是政府在公共事務管理中的主導地位沒有變。特別是針對我國社會組織形成的歷史不長，組織的可控資源和能力還相對弱小，而且市場和社會為社會組織發展提供的資源支持相對有限的情況下，政府通過制定各種法律法規保護和推動社會組織的發展是必要的。

3.規范政府向社會組織購買服務 。從黨的十八大、十八屆二中到十八屆三中全會，國家治理理念逐步深化，社會組織在國家治理體系中的重要地位和作用越發凸顯。新一屆政府把加快轉變職能、簡政放權作為開門第一件大事，加大行政審批權的取消和下放力度，專門出臺文件力推政府購買服務，在公共服務領域為社會組織讓度空間、搭建平臺。2013年9月26日，《國務院辦公廳關于向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）正式發布，明確提出推行政府向社會力量購買服務是創新公共服務的方式。政府購買服務，既是保障公共服務供給效率、水平和克服供給短缺的良藥，同時也是構建“小政府，大社會”格局的重要舉措，更是新時期落實政府培育、發展社會組織和規范政府與社會組織關系行之有效的舉措。然而，政府購買服務，對所具有的社會組織能力的培育是需要具備一定的條件。

首先是政府購買服務的制度化。制度化一方面在于政府制定了規范購買服務的法律法規等規范性文件，一方面在于購買服務的運行穩定、持續。

其次是購買過程中的競爭性，即誰能購買是通過市場競爭來確定下來的。對于購買主體方式的競爭性而言，政府購買呈現出“內部化”特征和形式性購買，社會組織成為政府部門的延伸[10]。購買服務“內部化”和形式性購買都是對競爭性的否定，購買的競爭性不足，制約了社會組織之間的合理競爭，不利于社會組織能力的自我建設。

再次是購買主體雙方處于平等地位。在政府購買服務實踐中，購買雙方完全獨立的幾乎沒有。因此，政府在加大購買社會組織服務的同時，對購買行為進行規范化，以規范化建設為切入點和突破口，促成政府與社會組織關系轉變和社會組織能力發展的重要手段。政府堅持有所為有所不為，把不應由政府承辦、政府辦不好和適合社會組織提供的公共服務梳理清楚，盡快轉移給社會組織。只有實現政府購買服務的制度化和競爭性，才能為政府與社會組織之間平等契約關系的形成奠定基礎，才能真正為社會組織能力的提升起促進作用。

參考文獻

[1]趙曉明.能力不足：社會組織承接服務的扼喉之痛[N].中國社會報，2013-07-15.

[2]楊寶，胡曉芳.社會組織能力建設的行為分析：資源導向或制度遵從[J].云南社會科學，2014（3）：151-156.

[3]曾維和，陳巖.我國社會組織承接政府購買服務能力體系構建[J].社會主義研究，2014（3）：118-123.

[4]沈亞平，李洪佳.人民滿意的服務型政府及其建設路徑研究[J].東岳論叢，2014（3）：129-133.

[5]張美娥.試析延安時期勞動政策[J].理論導刊，1999（4）：51-53：.

[6]黨政軍.監督是提高非營利組織公信力的關鍵——來自美國的經驗與啟示[J].學習月刊，2008（5）：8-10.

[7]金文哲，涂良川.新時期中國第三部門組織完善與發展趨勢問題研究[J].長春大學學報.2006（l）：89-91+107.

[8]劉志輝.政府與社會組織關系：從非對稱性共生到對稱性互惠共生[J].湖北社會科學，2015（9）：25-32.

[9]Frumkin Peter. Balancing Public Accountability and Nonprofit Autonomy： Milestone Contracting in Oklahoma[EB/OL].（2001-05-14）[2010-12-09].http：//papers.ssrn.com/

sol3/papers.cfm？abstract_id=269361.

[10]許小玲.政府購買服務： 現狀、問題與前景——基于內地社會組織的實證研究[J].思想戰線，2012（2）：75-78.