中國需要什么樣的國家碳市場

王元元

專訪清華大學能源環境經濟研究所所長張希良

國家碳市場的建立將使中國成為全球最大的碳市場

不出意外，中國將在2017年下半年正式啟動全國性的碳排放交易系統，也就是外界所說的“國家碳市場”。這一決定是習近平主席2015年9月訪美期間，中美兩國政府發表的聯合聲明中的一項重要內容。

在美國退出《巴黎協定》的大背景下，中國即將啟動的國家碳市場更受到了全球范圍內的普遍關注。

“國家碳市場覆蓋的碳排放總量在45億噸左右，約占我國化石燃料消耗所產生碳排放總量的50%，建成后將使中國成為全球最大的碳市場。”清華大學能源環境經濟研究所所長張希良在接受《瞭望東方周刊》專訪時說。

不過，全程參與國家碳市場配額分配方案設計的他也指出，在發展中國家建立全球最大的碳市場無先例可循，整個建設工作的艱巨性和復雜性非同一般，

2017年啟動國家碳市場仍面臨一些挑戰。

“當務之急是盡早發布《國家碳市場建設管理條例》，為國家碳市場建設提供堅實的法律基礎?！辈贿^，張希良也說，外界應該對國家碳市場的建設有充足的信心。

中國碳強度下降快，但仍任重道遠

《瞭望東方周刊》：《巴黎協定》之后，中國的國家碳市場建設一直是全球關注的焦點，但也有一部分人對此不太理解，你認為建立國家碳市場的必要性在哪？

張希良：這跟中國當前的發展現實有關。

過去10年間，中國的綠色低碳發展確實取得了不俗的成績。2015年，中國的碳強度較2005年下降了38.6%，年均下降5%左右，明顯超過西方發達經濟體碳強度年均下降2%?3%的水平。

這些成績的取得主要得益于中國實行的“胡蘿卜加大棒”政策?！昂}卜”是指節能補貼和可再生能源電價補貼，“大棒”則泛指政府強制淘汰低能效落后產能以及制定的一系列能效標準。

但以財政補貼為主的“胡蘿卜”政策不是一項長期可持續政策;如果核查和懲罰措施不到位，以能效標準為主的“大棒”政策實施效果也會大打折扣。

實際上，國家的節能獎勵補貼政策已在2013年終止，可再生能源電價補貼也被長時間大量拖欠，節能標準的推廣難度更是很大。

并且從另一側面看，中國的碳強度雖下降幅度很大，但目前依然是全球平均水平的2.4倍、美國的3.4倍、日本的5.1倍、德國的5.4倍，這就足以說明中國的綠色轉型之路仍舊任重道遠。

《瞭望東方周刊》：國家碳市場在這個過程中能發揮什么作用？

張希良：作為一個發展中國家，發展經濟是長期的基本任務。因此，以降低我國經濟系統的碳強度或提高我國經濟系統的碳生產力為主來控制碳排放總量是中國現階段應對氣候變化政策方針的一個基本特征。

國家碳市場建設的最主要目標是通過提高高能耗企業的碳生產力，完成國內節能減碳目標和國際應對氣候變化承諾，有效控制碳排放總量，助力供應側結構性改革，促進我國經濟綠色低碳轉型。

建立國家碳市場，一方面通過可核查和具有高違約成本的碳配額管理，落實節能標準;另一方面，碳配額交易也可激勵那些在節能減碳上做得好的企業，鼓勵它們更多利用低碳能源、進一步節能減排。

另外，國家碳市場的建立也可改變過去節能減碳高度依賴國家補貼的問題，并且能有效降低企業和全社會節能減碳的成本。

因此，建立國家碳市場既是中國能源與應對氣候變化領域的一項根本性政策創新，也是中國能源與應對氣候變化政策發展的必然選擇。

管住7000家企業能控制一半排放

《瞭望東方周刊》：具體到操作階段，你認為國家碳市場建設的重點是什么？

張希良：與歐美等發達國家碳排放的行業分布不同，中國化石能源消耗引起的碳排放中的70%左右來自工業部門，而整個工業部門碳排放的70%又來自7000家左右的高污染、高排放企業。

國家碳市場建設如果以這7000家企業為管控重點，就能控制住全國能源消費碳排放總量的50%，既可有效降低全國的碳排放總量，又可使國家碳市場管理成本處于可接受范圍內。

從這點來看，以高能耗工業企業為重點，建設國家碳市場是一種管理成本低、實施效果好的制度安排。

另外，國家碳市場所覆蓋的行業多為貿易敏感、容易產生碳泄露的制造業。而中國現階段應對氣候變化政策的目標和國家碳市場覆蓋行業的特征都要求國家碳市場的配額分配以免費分配為主，要能提高行業和企業的碳生產力。

因此，國家碳市場的建立應以多行業可交易的碳排放標準為基礎，根據行業碳排放基準和實際產量確定企業配額，這樣不僅能發揮制度本身的優點，又不影響產業發展，還會助力中國當前進行的供應側結構改革。

《瞭望東方周刊》：但考慮到國家碳市場覆蓋的行業和企業非常廣泛，這項工作并不是那么好做吧？

張希良：國家碳市場覆蓋8大行業、20個子行業，行業之間和同行業內的企業之間存在很大差異。因此，國家碳市場建設不可能一夜完成，需要一個過程，既要積極又要穩妥。

積極是指要盡早、盡快、盡量發揮國家碳市場在完成國內節能減碳目標和國際應對氣候變化承諾中的作用，這就要求國家碳市場覆蓋行業盡快開展碳配額分配和交易，而且配額分配也應盡可能的嚴格;

穩妥則指要充分認識到地區之間、行業之間和同行內企業之間在發展理念、對碳市場的認識程度和技術能力方面存在的差異，給技術落后企業改進的時間和機會。

當然，也要考慮到不同行業之間數據質量的差異，首先選擇有條件的行業開展配額分配和交易，配額分配標準的制定也應秉承“循序漸進，先寬后嚴”的原則。

國家發改委目前確定先從電力、電解鋁、水泥這個3個數據質量較好、碳排放核查較容易的行業開始，配額分配也按“先寬后嚴”的原則進行，并選擇四川、江蘇等地先期開展3個行業企業的配額分配試算。

這種安排就很好地體現了既積極又穩妥的國家碳市場建設推進原則。

工人在浙江正泰新能源公司生產車間生產太陽能發電板

中國不會走歐盟的老路

《瞭望東方周刊》：目前國家碳市場準備工作開展得如何？

張希良：過去幾年，相關部門為如期啟動國家碳市場已經做了大量準備工作。

2016年11月，國務院批復了《國家碳市場配額總量設定與分配方案》;國家碳市場覆蓋的7000家企業也基本都已完成2013?2015三年歷史碳排放數據報告和第三方數據核查工作，為國家碳市場的啟動奠定了堅實的數據基礎。

國家碳市場的注冊登記系統和交易系統等硬件系統建設方案也基本形成;國家發改委也已確定國家碳市場的覆蓋范圍包含電力、鋼鐵、石化等8大行業的20個子行業，納入碳排放的企業門檻為1萬噸標準煤。

此外，《國家碳市場管理條例（草案）》也正在征求意見中。這些都表明，國家碳市場總體設計和啟動準備工作取得了重大進展。

但我們也應該認識到，建設世界上規模最大碳市場的任務十分艱巨，挑戰很大。國家碳市場建設的成功，不僅需要有科學的頂層設計和統籌規劃，更需要社會各方面的積極參與。

《瞭望東方周刊》：歐盟早在2005年就建立了區域性的碳市場，但很多人認為歐盟的碳市場建設是失敗的，擔心中國會步其后塵，你認為會出現這種狀況嗎？

張希良：確實，歐盟用十多年的時間建立起了世界上最大的碳市場，但已經失效幾年了，目前還沒有恢復的跡象。

歐盟碳市場的失效既有技術上的原因，也有政治制度的原因。技術原因主要是碳市場設計階段，政府對未來的經濟增長估計過分樂觀，對企業技術水平和碳排放狀況缺乏了解，造成配額發放過量。

政治制度的原因是，盡管在碳市場運行階段發現了存在的一些嚴重缺陷，但由于成員國之間的利益沖突以及受政治決策規則和程序所限，歐盟碳市場管理機構未能及時矯正碳市場的問題。

我認為中國不會出現這樣的問題。中國碳市場建設首先從企業的碳排放數據報告和核查開始，行業配額分配標準的制定也都建立在對行業以及行業內企業技術水平和排放數據分析基礎之上。

可以說，在配額發放之前，政府對每個行業和每家企業的配額余缺狀況是有掌握的，這就避免了出現歐盟式的配額發放過量問題。

再者，中國的碳市場建設有制度優勢，政治決策效率高，在碳市場運行過程中即使發現問題，也有條件及時予以解決。

另外，自2013年開始，中國已在北京、上海、天津、重慶、深圳、湖北、廣東7個地區開展了碳市場建設試點。這些試點為國家碳市場的建設提供了非常寶貴的經驗支撐，可以避免我們走彎路。

我們完全有信心把國家碳市場建設成功。