碳排放配額怎么分

王元元

配額分配的一個基本原則是“按需分配”，但這個“需”是政府的減排需要，而不是企業的排放需要

2016年至今的一年半里，身為國家碳排放配額分配方案的主設計者，清華大學能源環境經濟研究所所長張希良，至少參加了100場關于碳排放分配方案的內部討論會。

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這些聚齊了政府主管部門、控排企業和研究專家的討論會往往只有一個目的，就是找到一種既符合國家監管要求，又能促進節能減排，也讓企業、行業可以接受的碳排放分配方案。

“排放配額分配的合適與否，不僅直接影響企業的經營成本和參與碳市場的積極性，更攸關整個碳交易市場建設的成敗，所以主管部門非常謹慎，配額分配方案的設計也耗時比較長。”張希良對《瞭望東方周刊》說。

本刊記者從多位業內人士處獲得的消息證實，目前，被稱為配額方案頂層設計的《全國碳交易市場配額分配方案（討論稿）》（以下簡稱《方案》）已在小范圍內征求部分企業及專家意見。

張希良說，該《方案》預計將于2017年10月正式落地，在全國各省區推廣實施。

一個行業11條基準線

剛剛過去的6月，國家發改委氣候司接連在四川、江蘇組織了兩場針對電力、電解鋁、水泥三個行業的碳配額分配試算培訓會，給地方管理部門負責人以及控排企業講解如何計算排放配額。

“這三個行業無一例外采用的配額計算方法都是基準線法?！眳⒓恿伺嘤枙膹埾Ａ颊f，該方法也是將來國家碳市場啟動后主推的配額分配方法。

簡單來說，基準線法就是按行業基準排放強度來核定碳配額。運用該計算方法，控排企業所得的碳排放配額是其所屬行業的基準值乘以當年的實際產量（產能）。

而行業基準值即行業內企業的綜合排放強度（企業年二氧化碳排放量除以年產能），是主管部門根據行業內所有企業上報的歷史排放數據計算而來，并且在一些特定行業，行業基準值也不是只有一個。

如電力行業，其內部又根據壓力、機組容量和燃料類型的差異劃定了11條基準線，每條基準線對應的基準值各不相同。

“因為是碳市場運行初期，所以行業內的基準線劃定可能相對寬松，但隨著減排目標的增加，未來行業內部的基準值設定肯定會趨于嚴格?！鼻迦A大學中國碳市場研究中心主任段茂盛對《瞭望東方周刊》說。

這就意味著，那些高污染、高排放企業將來所能分得的碳排放配額會越來越少。

不過，張希良也再三強調，基準線法中所采用的行業基準值并非外界理解的行業歷史平均排放強度值，而是一定低于行業歷史平均排放強度值。

“如此設計使得在行業基準線以上的企業要遠多于基準線值以下的企業，既可以鼓勵減排效果好的企業，又能給落后產能帶來壓力?！彼f。

先給一半的配額

“除了基準線法，目前應用比較廣泛的碳排放配額分配法還有歷史法。”北京環境交易所副總裁周丞告訴《瞭望東方周刊》，歷史法又分為歷史總量法和歷史強度下降法兩種。

歷史總量法比較“簡單粗暴”，取控排企業過去3～4年的二氧化碳排放總量，得出該控排企業的年均歷史排放量，而這一數字就是控排企業下一年度可得的排放配額。

相比之下，歷史強度下降法則復雜得多。這是在雙重考量控排企業的二氧化碳歷史排放數據以及當年實際產能的前提下確定可得的排放額度，其配額計算公式是歷史排放強度乘控排系數再乘當年產量（產能）。

周丞說，這里的歷史排放強度取的是控排企業分配年份前3年或前4年的平均排放強度值，而非某一年的排放強度值。

控排系數則是政府為每個行業劃定的減排目標，每年動態調整，原則上是呈遞減式下降，如北京燃煤發電企業的控排系數2013年是99.9%、2014年是99.7%、2015年是99.5%。

以北京一家年均發電量6億度的燃煤電力企業為例，其2011～2013三年的年二氧化碳排放量分別為300萬噸、400萬噸、350萬噸，那么其歷史排放強度就是0.0058。

按照前文提到的北京燃煤發電企業2014年99.7%的控排系數計算，該企業2014年能獲得的碳排放指標即為0.0058乘以99.7%乘以6億度，約為347萬噸。

歷史強度下降法和基準線法相同的一點是，兩者都跟配額分配年份的實際產量（產能）掛鉤，但配額多為提前分配，企業用于計算配額的年產量數據尚未出爐，仍舊只能暫用上一年的歷史產能數據或預測產能數據。

“歷史產能畢竟不是實際產能，所以政府在給企業配額時用了‘預分配的方式，先按照歷史產能給其測算配額的70%或者50%，待當年實際產量確定后，再多退少補。”張希良說。

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歷史總量法廣為詬病

在張希良看來，上述三種不同的配額計算方法其實適用于不同行業，其中基準線法主要適用于生產流程及產品樣式規模標準化的行業。

比如，在目前已經公布詳細配額計算方法的多個試點地區，火電行業無一例外都要求使用基準線法核定碳排放配額，原因就是其產品單一、生產流程大同小異，套用一個行業基準容易評估。

“但對某些特定行業，像化工，因其工藝多樣、產品復雜，如果套用同一個行業基準就很容易造成不公平，不適宜用基準線法計算，多采用歷史強度下降法核定配額?！倍蚊⒄f。

除此之外，石油、鋼鐵、造紙等行業也都更適合用歷史強度下降法計算排放配額。

而歷史總量法則更多應用于學校、酒店、寫字樓、大型購物商場、居民區這些固定的建筑設施（單位）領域。

雖然這三種配額分配方法各有所側重，適用的行業也不盡相同，但仍有優劣之分，尤其是歷史總量法，被外界詬病最多。

“它的問題在于每個歷史年份的排放數據在配額計算中的權重相同，可能出現控排單位所分得的排放配額跟歷史排放量相同，甚至不降反增的情況?！敝茇┱f，這跟配額制度設計的初衷正好相反。

并且，歷史總量法是根據控排企業過去的生產經營情況計算配額，不考慮其未來的生產經營狀況。這就意味著，一個正處于成長階段的企業得到的配額可能不夠用，未來發展勢必受限。

最終，整個市場會出現一種詭異的現象，那些面臨淘汰的高污染企業手里有大量剩余配額，而那些正處于良好發展勢頭的企業則無配額可用，只能到市場上買。

“所以，國務院2016年11月批復的《國家碳市場配額總量設定與分配方案》中只明確了基準線法和歷史強度下降法兩種分配方法，并未提及歷史總量法。”張希良說，未來的配額分配也將會以這兩種方法為主。

“適度從緊”才行

“配額分配制度的設計非常復雜，也非常難做。”段茂盛直言，無論是尚處碳交易試點階段的中國還是已建成碳交易市場的歐盟、美國，配額分配都是碳排放交易體系設計中的重中之重，最受外界關注。

這一點張希良體會最深。

6年前幫北京做地區配額分配方案設計時，他曾跟相關部門負責人、企業連續開會13個小時，從早上9點持續到晚上10點;而后，為了做國家配額分配方案，他又無數次到各個試點地區調研，至少跟幾百家企業座談過。

張希良指出，配額分配的一個基本原則是“按需分配”，但這個“需”是政府的減排需要，而不是企業的排放需要，“如果把這點搞混淆了，配額分配就會流于形式。”

“西部一個試點地區就是后一種情況，完全根據企業需要去分配排放配額，企業需要多少就給多少。”周丞說，這樣配額制度就無存在的必要，碳市場的建立也沒任何意義了。

歐盟就是前車之鑒。

“歐盟碳市場在建立之初曾風光無限，但后來就不行了，原因就是其發放的配額比企業實際需要的配額多，企業都有余額，整個市場供大于求。”國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任李俊峰對《瞭望東方周刊》說。

當然，在滿足減排需要的前提下，政府在做分配方案設計時也要特別注意，僅僅“適度”還不行，要“適度從緊”才會有效果，特別是對一些需要逐步淘汰的產業或者落后產能更要如此。

“因為行業數據顯示，節能減排突出的企業跟那些做得差的企業，在碳排放強度上有20%左右的差距，配額分配時要考慮這樣的差距，讓高能耗、高污染企業承受更大的減排壓力。”張希良說。

不過，也有一些人擔心，這會在一定程度上限制企業以及行業的發展，進而影響到整個經濟增長的大局。

李俊峰也一直在思考這個問題，“配額分配太寬松，碳市場就無法發揮促進減排的作用，但配額分配太嚴格，又會影響經濟發展，企業和地方政府都不樂意?！?/p>

在他看來，如何平衡減排和經濟發展的關系，是當前碳排放配額分配中最大的難題，也是最需要主管部門謹慎斟酌的問題。