云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作進展及對策研究

毛 媛 楊燕平

(1.云南榮映環保科技有限公司，昆明 650034；2.云南省環境科學研究院，昆明 650034；3.云南大學 國際河流與生態安全研究院，昆明 650091)

云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作進展及對策研究

毛 媛1楊燕平2，3

(1.云南榮映環?？萍加邢薰?，昆明 650034；2.云南省環境科學研究院，昆明 650034；3.云南大學 國際河流與生態安全研究院，昆明 650091)

生態環境損害賠償制度改革是云南省努力成為全國生態文明建設排頭兵的重要內容，是生態文明制度體系建設的重要組成部分，是環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革。本文在總結云南省試點工作經驗、實際成效、存在不足的基礎上，結合國家加快推進生態環境損害賠償制度改革試點工作的要求，提出了相關對策建議：完善相關法律法規和技術標準體系、完善啟動條件并建立分級管轄制度、建立和完善鑒定評估管理體系和規范統一的訴訟規則、建立環境污染損害鑒定評估機構與相關部門的同步工作機制、出臺生態環境損害賠償金管理的系列配套政策等。

生態環境損害賠償；制度改革；試點；云南省

1 引 言

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》[1-2]，云南省于2016年4月正式獲批開展生態環境損害賠償制度改革國家試點，是全國七個試點省(市)之一，是繼貴州、重慶后第三個印發實施生態環境損害賠償制度改革試點工作方案并正式啟動生態環境損害賠償制度改革試點工作的地區，圍繞“確定適用范圍、明確賠償范圍、確定賠償義務人、明確賠償權利人、規范生態環境損害鑒定評估、開展賠償磋商、完善賠償訴訟規則、加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督、加強生態環境損害賠償資金管理”九大試點主要內容，從案例實踐、制度設計、能力建設和平臺構建等多方面、多層次開展試點實踐。經過1年多的探索和實踐，在全省上下已基本樹立“環境有價，損害擔責”的理念，對云南省經濟社會持續健康綠色發展產生了積極影響。

截止到2017年6月，試點1年多，全省已啟動3例生態環境損害賠償案件，其中2例為水污染類型和1例為林地破壞類型。目前1例水污染案件經磋商簽訂賠償協議后結案，賠償金額為12.39萬元，另外1例水污染案件已完成鑒定評估，林地破壞案件也完成了生態環境損害價值估算工作，擬提起訴訟，新案源的篩選工作根據試點的縱深推進正同步開展。生態環境損害賠償制度改革試點工作在云南省深入開展并取得一定成效，但依然存在著諸多問題，需進一步探索改進，以期使生態環境損害賠償制度真正體現環境資源生態功能價值，促使賠償義務人對受損生態環境進行賠償和修復，從根本上解決“企業污染(破壞)、群眾受害、政府買單”的困局[3]，提高企業和個人自覺遵守環保法律法規和維護生態環境安全的意識。

2 試點工作經驗及成效

2.1 注重頂層設計、組織領導和政策支撐

目前，生態環境損害賠償相關內容正式納入正在修訂的《云南省環境保護條例》，將為生態環境損害賠償工作的開展提供法律保障。2016年8月，云南省政府及時成立了省委常委、分管副省長任組長，15個相關部門組成的試點工作領導小組，領導小組的成立，為推進我省生態環境損害賠償制度改革試點工作的統籌協調、監督指導提供了組織保障。2016年11月，經中央全面深化改革領導小組審議通過，中共云南省委辦公廳、省人民政府辦公廳出臺了《云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》[4]，全面布局試點工作，明確試點總體要求、試點主要內容和保障措施，并對各部門職責進行了細化和分解。為落實試點任務分工和保障試點工作的順利推進，省級環保、財政、司法、高院等部門就生態環境損害鑒定評估、賠償磋商、賠償訴訟、生態環境修復、賠償資金管理等關鍵環節正式出臺和起草了相應的配套政策文件(如圖1)，為生態環境損害賠償試點工作各個關鍵環節打通了道路，為生態環境損害賠償案例實踐提供了相應的政策和制度保障。目前，云南省已基本構建完成一套生態環境損害賠償制度框架體系，確保了試點工作積極穩妥推進。

圖1 云南省生態環境損害賠償政策法規框架體系圖

2.2 強化能力建設，夯實技術和司法保障

生態環境損害賠償制度改革試點工作的順利推進有賴于專業技術機構、司法機構及專業人員的支持，云南省非常重視生態環境損害賠償制度能力建設，尤其是鑒定評估能力、司法保障能力建設和綜合管理平臺建設，目前各方面能力建設取得一定成效。生態環境損害鑒定評估能力建設方面，云南省積極推進并加強生態環境損害鑒定評估機構和隊伍建設。全省有環境污染損害司法鑒定資質的機構共9家，鑒定人員143人。為順利推進生態環境損害賠償制度改革試點工作和規范化管理生態環境損害鑒定評估機構，成立了云南省生態環境損害鑒定評估專家委員會和云南省環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫。生態環境司法能力建設方面，云南省完成了由省高級人民法院、昆明、玉溪、曲靖、大理、迪慶、紅河六家中級法院及十一家基層法院(昆明市盤龍區、安寧市、尋甸縣，曲靖市富源縣，玉溪市紅塔區、澄江縣、通海縣、江川區、華寧縣，大理州大理市、洱源縣)環境資源審判庭、環保合議庭組成的環境司法專門化體系的初步建設，省檢察院和昆明、玉溪、普洱、大理設立了環境資源檢察處(科)，專門負責環境資源檢察工作，環境司法機構的成立為云南省生態環境損害賠償制度改革提供了司法保障。另外，云南省已完成集案件信息管理、鑒定評估機構管理、專家管理、案例庫管理、政策文件管理、基礎數據分析與地圖表達、信息公開以及公眾參與等為一體生態環境損害賠償綜合管理平臺的初步開發和建設，后續將結合試點推進情況進行完善，綜合平臺的建成將為生態環境損害賠償工作的全面開展提供強有力的基礎支撐。

2.3 狠抓案例實踐，檢驗和完善實施方案

云南省著力加強生態環境損害案例實踐，以案例實踐為核心推進試點工作開展。目前，云南省1例水污染案件經磋商簽訂賠償協議后結案，該案件作為云南首個試點案例，磋商會議由公證機構及律師事務所全程參與，并由公證機構對賠償協議進行了公證并賦予強制執行力。根據《中華人民共和國公證法》相關規定，協議被賦予強制執行力以后，如果賠償義務人到期不履行賠償義務的，賠償權利人將無需訴訟，可直接向人民法院申請強制執行。該案件是國家啟動生態環境損害賠償制度改革試點工作以來，全國首例通過公證機關賦予生態環境損害賠償協議強制執行力的案例，是解決生態環境損害賠償糾紛的一種有益嘗試，對試點工作全面鋪開提供了重要的經驗參考。另外1例水污染案件已完成鑒定評估，近期將向企業下發賠償意見書，擬通過磋商達成協議后采取司法確認的方式對賠償協議進行司法確認，探索多樣化賠償方式。林地破壞案件已完成了生態環境損害價值估算工作，擬提起訴訟，目前各項工作正在推進中。通過不同案例的具體實踐，進一步檢驗了國家和云南省實施方案的可行性和操作性，并在實踐中對云南省關鍵配套制度進行了相應調整和完善，隨著不同類型案件的開展，將有效促進實施方案和生態環境損害賠償制度的不斷完善，為全國試行生態環境損害賠償制度提供可借鑒、可復制的經驗。

2.4 創新機制和模式，提升管理水平

圍繞鑒定評估、磋商、訴訟、賠償金管理、修復評估等關鍵環節，云南省加強生態環境損害賠償關鍵制度建設，起草了生態環境損害賠償磋商辦法、賠償金管理暫行辦法、信息公開和公眾參與暫行辦法、生態環境損害修復評估暫行辦法等配套文件(見圖1)，開展了生態環境損害賠償與環境公益訴訟銜接機制的調研工作，研究制定生態環境損害賠償訴訟規則，探索多樣化責任承擔方式，為推進云南省試點工作提供了機制保障。另外，云南省初步構建起環境公益訴訟案件集中管轄制度。確定昆明、玉溪、曲靖、紅河、大理、迪慶六家中院跨行政區劃集中管轄環境民事公益訴訟案件，并結合生態環境損害賠償制度改革試點工作和檢察機關提起公益訴訟試點工作，在初期將生態環境損害賠償案件和檢察機關提起的民事公益訴訟案件一并納入管轄。同時，環保、公安加強了聯動執法，全省共有15個州(市)環境保護部門與公安機關建立了聯動機制，4個州(市)專門成立了環保公安執法隊伍，為嚴厲打擊環境違法犯罪行為、落實生態環境損害賠償制度奠定了堅實基礎。

創新生態環境修復模式建成“環境公益訴訟林”。我省法院積極探索生態修復補償機制，確立了“破壞者修復、損害者賠償、法院引導監督、司法行政聯動”的生態修復原則。目前，緊隨昆明中院在安寧建成首個“環境公益訴訟林”示范基地，倡導替代性修復、異地補植理念之后，2016年，昆明所轄盤龍、東川兩區以及尋甸縣法院分別結合區域特點建成了環境公益訴訟林，取得了良好的社會效果。

2.5 加大宣傳力度，全社會生態環境保護意識得到提高

2016年12月，云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作領導小組辦公室組織召開了新聞通氣會，及時向社會宣傳解讀生態環境損害賠償制度改革試點工作情況，形成了全省上下重視并有效推進生態環境損害賠償制度改革試點工作的良好氛圍，并形成工作簡報上報環境保護部政策法規司、省政府辦公廳。隨著試點工作的有序推進，云南省初步建立起生態環境損害賠償制度體系，對污染環境或破壞生態的行為起到了強有力的震懾，有效破解了“企業污染(破壞)、群眾受害、政府買單”的困局，提高了賠償義務人對國有環境資源價值的認知度，“環境有價，損害擔責”的理念得以樹立并被社會和企業逐步接受，全社會生態環境保護意識得到提高。

3 存在不足

3.1 生態環境損害賠償法律法規和技術標準體系不完善

目前，環保部先后印發了《環境污染損害數額計算推薦方法(第I版)》、《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》、《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》、《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》和《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》等部分技術標準和方法，農業、漁業、海洋、司法、最高法等部門也出臺了相應的法律法規和技術標準，但是各部門各有側重，提出了不同的損害評估范圍與評估方法，缺乏協調機制，總體來看，沒有形成統一規范的工作機制。生態環境損害賠償和鑒定評估法律法規、技術標準體系亟待建立健全[5]。上位法的缺失和技術標準體系的不健全導致實際操作中缺少立法規范，從一定程度上造成生態環境損害賠償司法審判難和污染損害賠償不到位，不利于生態環境損害賠償制度改革試點工作的開展。

3.2 生態環境損害賠償的適用范圍、啟動條件和管轄職責需要進一步明確

適用范圍的合理界定和啟動條件的清晰化是生態環境損害賠償制度改革試點成功的關鍵，也是指導試點工作開展的主要依據。目前，國家方案對適用范圍的規定較為原則和籠統，且適用范圍門檻定得過高，造成案源篩選困難，操作性不強。云南省試點實施方案雖然在適用范圍上進行了細化和量化，但為避免出現案件井噴現象，適用范圍門檻和啟動條件訂得相對較高，且未對“發生其他嚴重損害生態環境事件的?！倍档讞l款進行進一步的細化，使得在實際試點工作中按照適用范圍篩選案例存在較大困難。案例的適用范圍和啟動條件的具體條件設置不夠清晰和具體，一方面會對負有生態環境損害賠償管理責任的部門在案例的選定和開展上存在一定的困惑，另一方面賠償義務人會對針對其造成的環境損害案件的選定的合法性產生一定的異議和爭議。另外，國家方案和云南省試點實施方案均未明確地市級政府的職責，勢必造成案件大量集中在省政府指定的負有生態環境損害賠償管理責任的省級部門，增大部門行政成本和工作壓力。

3.3 鑒定評估管理體系和訴訟規則不完善

在建立和完善生態環境損害鑒定評估管理體系方面，國家層面出臺了《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》、《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》、《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》、《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》 、《環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫管理辦法》等政策文件，并成立了全國環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫(國家庫)、環境損害鑒定評估專家委員會，推薦了2批共29家環境損害鑒定評估推薦機構，對建立健全鑒定評估管理體系起到了積極的促進作用，云南省也成立了生態環境損害鑒定評估專家委員會、環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫(地方庫)，但是在鑒定評估機構選定、鑒定評估收費標準、鑒定評估資金來源、操作規程等方面嚴重缺位，造成在試點過程中評估機構選定程序合法性存在漏洞、鑒定評估收費畸高且混亂、試點中開展鑒定評估的資金來源沒有保障等諸多問題，鑒定評估規范化管理的體系尚未建立。另外，國家和省級層面在生態環境損害賠償訴前證據保全、先予執行、執行監督等制度方面缺乏統一的規則，雖然云南省開展了相應的探索，檢察機關提起環境公益訴訟也在積極推進和試點，但因訴訟主體起訴順位規制的缺失、生態環境損害賠償案件和環境公益訴訟案件界線模糊等，在實際試點過程中難免會造成一定困擾，如存在訴訟主體過多，同類案件多頭處理的問題，統一規范的訴訟規則亟待建立和完善[5-7]。

3.4 生態環境損害賠償金管理的系列配套政策亟待建立

由于國家對生態環境損害賠償資金管理沒有專門的法律依據和配套制度，對試點地方在賠償金的性質、賠償金的設置、收繳、使用和管理方面帶來了較大的挑戰并存在諸多問題[8]。設立基金還是專戶在實際操作過程中均存在法規缺失和一定的政策障礙，國家層面生態環境損害賠償金管理頂層設計的缺失，很大程度上不利于試點地方生態環境損害賠償試點工作的開展。目前，云南省沒有專門的生態環境損害賠償資金賬戶，生態環境損害賠償金的收繳、管理、使用均存在問題。由于云南省首個試點案例發生在昆明市轄區，昆明市開展行政機關公益訴訟較早且已經建立昆明市環境公益訴訟救濟專項資金，所以在賠償協議中約定將賠償金存放于該賬戶，以解決試點期間賠償金的收繳和管理使用問題。但是，試點全面鋪開后，賠償金的收繳、管理和使用將是面臨的首要問題。

3.5 鑒定評估機構和相關部門間環境損害鑒定同步工作機制尚待建立

環境損害鑒定評估機構和監測/檢驗機構在環境污染損害事件發生的第一時間與環保及公安等執法機構同步開展工作的機制尚未建立，導致目前環保行政機關現場監察執法缺少環境監測/檢驗機構、環境損害鑒定評估機構的參與和支持，造成前期無法第一時間獲得第一手資料、進行證據保全和現場調查、勘查等工作，調查取證、監測、檢驗等嚴重滯后和缺失，對后續開展鑒定評估工作造成較大的困難，環境損害鑒定評估普遍存在滯后性和取證困難等諸多難題。

4 下一步工作重點及對策

4.1 完善相關法律法規和技術標準體系

建議國家加快生態環境損害賠償的立法進程，出臺專門的生態環境損害賠償的法律法規，確立生態環境損害賠償的法律地位，進一步完善和健全生態環境損害賠償相關技術方法和標準體系，形成統一的工作機制和管理制度，以便有效指導和規范地方開展生態環境損害賠償工作。另外，在正在修訂的《云南省環境保護條例》中要增加生態環境損害賠償等內容，為深入推進生態環境損害賠償制度改革提供法規保障。

4.2 完善案件啟動條件并建立分級管轄制度

建議國家層面進一步細化、補充和明晰適用范圍條款具體內容并盡量做到可量化，盡快研究制定全國統一、規范和通用的生態環境損害賠償案件啟動條件(包括標準、程序、案件來源、確定案例等過程)的相關規定，并對每個條款進行明確的解釋說明，以便地方在發生生態環境損害事件后能及時依照規定執行和受理，確?？刹僮餍裕涣硗猓捎诎讣鄶蛋l生在基層，建議采取屬地管轄原則，將賠償權利人確定為省、州(市)兩級政府，分別由政府指定相關部門開展工作。省級政府部門負責跨行政區域、跨流域的生態環境損害賠償案件的辦理，州(市)政府部門負責屬地生態環境損害賠償案件的辦理。

4.3 建立和完善鑒定評估管理體系和規范統一的訴訟規則

針對鑒定評估工作中存在的鑒定評估機構選定程序缺失、鑒定評估收費標準缺失、資金來源無保障、操作規程和評估流程尚不規范等問題，建議國家層面在全面總結試點地區經驗的基礎上盡快研究制定統一規范的鑒定評估機構選定程序、收費標準、資金保障、操作規程等管理制度和工作程序，以進一步加強對環境損害鑒定評估工作的規范化管理。另外，建議國家層面在全面總結試點地區經驗的基礎上盡快出臺統一規范的生態環境損害賠償訴前證據保全、先予執行、執行監督等制度，進一步明晰訴訟主體資格、起訴順位以及生態環境損害賠償案件和環境公益訴訟案件界線模糊，以便盡快建立規范統一的訴訟規則。

4.4 出臺生態環境損害賠償金管理的系列配套政策

建議國家層面在全面總結試點地區經驗的基礎上盡快出臺全國統一規范的生態環境損害賠償金管理的系列配套政策，掃清賠償金管理的法律和政策障礙，授權并指導各省開展生態環境損害賠償資金管理方面的探索和實踐，以解決生態環境損害賠償金的設置、收繳、管理和使用問題。

4.5 建立環境污染損害鑒定評估機構與相關部門的同步工作機制

為避免鑒定評估滯后和取證困難等諸多弊病，應優先在環境突發事件應急處理領域加快建立環境污染損害鑒定評估機構、環境監測/檢測機構與環境監察、公安等執法部門第一時間赴事件現場按職能和專業特長同步開展工作的機制，確保現場調查、勘驗、證據保全等同步進行，第一時間得到第一手資料，確保鑒定評估工作的及時性、合法性、科學性和公正性，最終建立健全覆蓋環境污染損害全領域的同步工作機制。

[1]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》[N].中國環境報，2015-12-04 (002).

[2]王金南.實施生態環境損害賠償制度 落實生態環境損害修復責任——關于《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的解讀[N].中國環境報，2015-12-04(02).

[3]破解“企業污染、政府買單”困局——環境保護部有關負責人解讀《生態環境損害賠償制度改革試點方案》[J].中國應急管理，2015(12)：31.

[4]七彩云南保護行動網 云南省環境保護廳.中共云南省委辦公廳 云南省人民政府辦公廳關于印發《云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》的通知[DB/OL].(2016-11-30).http：//www.7c.gov.cn/zwxx/zfwj/gsgg/201611/t20161130_162450.html.

[5]王金南，劉倩，齊霽，等.加快建立生態環境損害賠償制度體系[J].環境保護，2016，44(2)：25-29.

[6]程多威，王燦發.論生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接[J].環境保護，2016(02)：39-42.

[7]賀震.構建生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接機制[J].中國生態文明，2017(01)：50-52.

[8]賀震.生態環境損害賠償資金使用制度亟待構建[J].生態經濟，2017(02)：30-32.

Research on the Progress and Countermeasures of the Pilot reforms of Eco-environmental Damage Compensation System in Yunnan Province

MAO Yuan1YANG Yanping2，3

(1.Yunnan Rongying environmental protection technology co. LTD，Kunming，650034，China； 2.Yunnan Institute of Environmental Science，Kunming，650034，China； 3.Institute of International Rivers and Eco-security，Yunnan University，Kunming 650091，China)

The reform of eco-environmental damage compensation system，as an important content which Yunnan province is striving to become the pacesetter of national ecological civilization construction，is a significant and fundamental mechanism innovation and institution reform in the field of environmental resources，and is also an important component of the system of ecological civilization construction. Based on the summary of pilot work experiences，achievements，shortcomings and the demands of accelerating pilot reform of national eco-environmental damage compensation system，this paper proposes some corresponding countermeasures and suggestions：improving laws and regulations and technical standards system，perfecting the start conditions and setting up the hierarchical jurisdiction system，establishing and consummating the appraisal management system and the normal and unified rules of lawsuit，establishing the synchronous working mechanism for environmental pollution damage appraisal institutions and relevant departments，releasing a series of supporting policies on eco-environmental damage compensation management，etc.

eco-environmental damage；compensation；institutional reform；pilot；Yunnan province

毛媛，學士，研究方向主要為環境政策、環境規劃與管理、環境污染損害鑒定

楊燕平，在讀博士研究生，研究方向主要為跨境生態安全、環境政策、環境規劃與管理、生態環境損害賠償

文獻格式：毛 媛 等.云南省生態環境損害賠償制度改革試點工作進展及對策研究[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：157-161.

X21

A

1673-288X(2017)04-0157-05