歐盟在當(dāng)前中國同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

高穎楠 李麗平

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

歐盟在當(dāng)前中國同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

高穎楠 李麗平

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

本文以歐盟在當(dāng)前我國同等發(fā)展階段時(shí)所倡導(dǎo)觀念和政策的變化為核心，綜合分析20世紀(jì)80、90年代歐盟的各類環(huán)境保護(hù)法律和措施，總結(jié)出其環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)并據(jù)此提出我國環(huán)境保護(hù)的工作建議。

歐盟；同等發(fā)展階段；環(huán)境保護(hù)措施

自20世紀(jì)70年代起，歐盟*歐洲聯(lián)盟(European Union)，簡(jiǎn)稱歐盟(EU)，總部設(shè)在比利時(shí)首都布魯塞爾，是由歐洲共同體(簡(jiǎn)稱歐共體)發(fā)展而來的。歐共體以1967年法國、德國、意大利、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡6個(gè)成員國共同簽署的《布魯塞爾條約》的生效為標(biāo)志正式誕生。以1993年生效的《歐洲聯(lián)盟條約》為標(biāo)志，發(fā)展為歐盟，現(xiàn)擁有28個(gè)成員國。本文用歐盟作為歐共體和歐盟的統(tǒng)稱。就開展了一系列大范圍的環(huán)境立法工作，并發(fā)展成為目前世界上最全面和現(xiàn)代的立法標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，歐盟環(huán)境法的主體包括大約500項(xiàng)指令、規(guī)定和決策，共同構(gòu)成了歐盟環(huán)境政策體系。在這些政策的支持下，歐洲大部分地區(qū)的環(huán)境保護(hù)水平有了顯著的提高，同時(shí)帶來了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益。研究借鑒究歐盟在當(dāng)前中國同等發(fā)展階段的環(huán)境保護(hù)政策，對(duì)中國現(xiàn)階段的工作具有更大的意義。

1 同等發(fā)展階段的內(nèi)涵*此部分的指標(biāo)選擇、中國分區(qū)人均GDP(PPP)計(jì)算結(jié)果等引用環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心夏光、李麗平、李媛媛、高穎楠等主筆撰寫的《在中國當(dāng)前同等發(fā)展階段時(shí)的美國環(huán)境保護(hù)政策》的相關(guān)內(nèi)容。

發(fā)展階段的判斷指標(biāo)有很多種，但為真實(shí)反映各國經(jīng)濟(jì)狀況，一般采用考慮購買力平價(jià)的人均GDP(PPP)*PPP：購買力平價(jià)，是一種根據(jù)各國不同的價(jià)格水平計(jì)算出來的貨幣之間的等值系數(shù)，以對(duì)各國的國內(nèi)生產(chǎn)總值進(jìn)行合理比較。較合理。

1.1 發(fā)展階段判斷區(qū)域劃分

中國和歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，但是發(fā)展過程中均面臨明顯的地域不平衡性特點(diǎn)。為此，對(duì)中國各省份的劃分，采用國家統(tǒng)計(jì)局劃分的東部、中部、西部和東北四大地區(qū)*東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10省市；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12省和自治區(qū)；東北包括遼寧、吉林和黑龍江3省。的概念。由于歐盟作為一個(gè)區(qū)域性組織，不斷有新的國家加入，而最先加入的老牌工業(yè)國家與新加入的成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境狀況不盡相同。故而本研究根據(jù)歐盟成員國加入的先后性，將歐盟國家分為15國和28國兩種情況。根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，歐盟兩種情況以1994年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為邊界。

1.2 同等發(fā)展階段判斷結(jié)論

2014年中國東部、中部、西部和東北四大地區(qū)的購買力平價(jià)的人均GDP(PPP)分別約為20198美元、10659美元、10837美元、15000美元。由于中部和西部數(shù)值相差很小，故直接稱中西部地區(qū)[1]。

比較中國和歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2014年中國中西部、東北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別相當(dāng)于歐盟1982年和1988年，如果按照歐盟15國計(jì)算，東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)于1994年，如果按照歐盟28國計(jì)算，則相當(dāng)于1998年。歐盟1982年、1988年、1994年(按照歐盟15國計(jì)算)及1998年(按照歐盟28國計(jì)算)的購買力平價(jià)的人均GDP(PPP)分別為10871美元、15277美元、20084美元和20395美元(見表1)。

表1 中國與歐盟同等發(fā)展階段人均GDP(PPP)

可以大致判斷：中國現(xiàn)在中西部地區(qū)與歐盟20世紀(jì)80年代初期發(fā)展水平相當(dāng)，東北部地區(qū)與歐盟20世紀(jì)80年代末期發(fā)展水平相當(dāng)，東部地區(qū)與歐盟20世紀(jì)90年代中后期發(fā)展水平相似。總體來說，中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與歐盟20世紀(jì)80、90年代相當(dāng)。

圖1 我國和歐盟15國及歐盟28國同等發(fā)展階段示意圖(美元)

在這一階段，歐盟經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到不斷調(diào)整。縱觀整個(gè)歐盟國家，服務(wù)業(yè)比重不斷增加，工業(yè)比重不斷下降，農(nóng)業(yè)比重保持基本不變。這與現(xiàn)階段中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)基本相同。但是，按照中國2014年三產(chǎn)比例，中國的服務(wù)業(yè)比重為48.1%，稍低于歐盟當(dāng)時(shí)的整體水平，工業(yè)和農(nóng)業(yè)比重分別為42.7%和9.2%，均稍高于當(dāng)時(shí)歐盟的整體水平。可判斷兩者基本處于統(tǒng)一水平。

2 歐盟在中國同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)成效

在20世紀(jì)80、90年代，歐盟的環(huán)境狀況與歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。總體來看，這一時(shí)期的歐盟環(huán)境保護(hù)成效較為顯著。

2.1 大氣污染防治成效顯著

常規(guī)大氣污染物基本得到控制。數(shù)據(jù)顯示，80-90年代，歐盟SO2的濃度從1980年到1995年下降了50%，其中減排貢獻(xiàn)最大的是西歐和新獨(dú)立國家，分別下降了58%和57%，中東歐國家從90年代初開始下降，共下降了40%。NOx和NH3從90年代開始下降。NOx濃度從1990年到1995年下降了15%，其中，西歐國家減排貢獻(xiàn)為8%，中東歐國家為29%，新獨(dú)立國家為31%。NH3濃度從1990年到1995年下降了15%，其中，西歐減排貢獻(xiàn)為9%，中東歐國家為32%，新獨(dú)立國家為17%。臭氧的重要前體物VOCs在80年代末開始下降，在1990年到1994年四年間就下降了14%。

2.2 水污染防治初見成效，但仍嚴(yán)峻

從1980年開始，歐盟的取水量明顯降低，在大部分歐盟國家，由于耗水產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、回收再用技術(shù)的發(fā)展和服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，工業(yè)用水一直在緩慢下降。但是城市用水短缺問題嚴(yán)重，水體富營(yíng)養(yǎng)化問題嚴(yán)重。1980年到1995年，部分國家地表水中磷的排放量下降了40%～60%，但是歐盟四分之一的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)的磷含量仍然比水質(zhì)良好情況下的磷含量高出近10倍。地表水中的氮主要來源于農(nóng)業(yè)，為此1985到1995年間，歐盟降低了農(nóng)藥的使用量，但是地表水中氮的含量并沒有明顯下降。此外，重金屬、碳?xì)浠衔锖吐然療N的污染問題也較為嚴(yán)峻。

2.3 化學(xué)品及固廢污染防治取得積極進(jìn)展

80年代開始，歐盟固體廢棄物的產(chǎn)生量不斷增加，在1990到1995年間，OECD國家的固體廢物產(chǎn)生量就增加了10%，為了解決這一問題，歐盟出臺(tái)了固體廢物管理的多項(xiàng)措施，包括從源頭預(yù)防、廢物回收和再用、處理不可回收廢物等。管理的范圍涉及舊輪胎、報(bào)廢汽車、醫(yī)療垃圾、建筑垃圾、電子廢物等。通過上述措施，歐盟固體廢物的處理量顯著增加。

3 歐盟在中國同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

80年代到90年代，歐盟面臨的主要問題就是如何優(yōu)化環(huán)境政策。在這一階段，歐盟一共頒布了100多項(xiàng)環(huán)境法令，制定了三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，基本完善了環(huán)境政策法律體系，并形成了歐盟環(huán)境保護(hù)的工作思路。本文以歐盟第三個(gè)(1982-1986)、第四個(gè)(1987-1992)、第五個(gè)(1993-2000)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃所倡導(dǎo)觀念和政策的變化為核心，綜合分析20世紀(jì)80、90年代歐盟的各類環(huán)境保護(hù)法律和措施，得出相關(guān)結(jié)論。

3.1 對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)由“單向”向“綜合”不斷深化

一是將環(huán)境問題納入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題中綜合考慮。從上個(gè)世紀(jì)80年代初開始，歐盟人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健康風(fēng)險(xiǎn)等社會(huì)問題與環(huán)境問題相互交織，帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，歐盟認(rèn)識(shí)到對(duì)待環(huán)境問題不能僅僅依靠環(huán)境部門，而要依靠其他部門共同采取保護(hù)環(huán)境行動(dòng)。第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃增加了“環(huán)境政策與歐盟其他政策(經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策)綜合考慮的原則”。第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃提出“關(guān)注單一市場(chǎng)對(duì)環(huán)境的影響，并將高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保要求納入其他歐盟政策領(lǐng)域中”。90年代開始，歐盟開始綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，將環(huán)境問題納入到歐盟的全球戰(zhàn)略規(guī)劃以及歐盟各個(gè)領(lǐng)域的對(duì)外合作中。1990年5月，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)通過了關(guān)于“環(huán)境與發(fā)展”的決定，強(qiáng)調(diào)歐盟各種類型的發(fā)展合作項(xiàng)目要把環(huán)境方面因素考慮進(jìn)去。注重環(huán)境政策與工業(yè)政策的協(xié)調(diào)、環(huán)境政策與能源政策的協(xié)調(diào)[2-3]、環(huán)境政策與貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)等。

二是直接管制與經(jīng)濟(jì)刺激相結(jié)合的環(huán)境管理方式。在這一階段歐盟及其成員國非常重視環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段。早在歐盟第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中關(guān)于經(jīng)濟(jì)行為的第九章中指出：“應(yīng)當(dāng)仔細(xì)分析環(huán)境政策中可利用的經(jīng)濟(jì)手段，分析不同手段所具有的不同作用、實(shí)施這些手段的利弊、實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的相對(duì)能力以及它們與成本分配規(guī)則的協(xié)調(diào)情況。”80年代末，90年代初，歐盟開始明確提倡運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。在1989年起草的關(guān)于1992年環(huán)境問題的報(bào)告中，委員會(huì)任命的特別工作小組強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)手段是為確保統(tǒng)一市場(chǎng)帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)照顧環(huán)境利益的一種合適的手段。

三是邁出環(huán)境保護(hù)“走出去”步伐，援助發(fā)展中國家。由于全球環(huán)境問題突出，發(fā)展中國家的環(huán)境問題影響到歐盟環(huán)境安全，甚至是全球安全。為此，從第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃開始，歐盟認(rèn)識(shí)到發(fā)展中國家的環(huán)境問題是一個(gè)發(fā)展問題。歐盟提出歐盟與發(fā)展中國家的合作應(yīng)考慮到環(huán)境、人口和資源的相互聯(lián)系以及促進(jìn)可保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，并且歐盟將環(huán)境與發(fā)展合作協(xié)議結(jié)合起來，幫助這些國家解決所面對(duì)的環(huán)境問題，有效地管理他們所擁有的資源，同時(shí)給予資金和技術(shù)上的支持及培訓(xùn)環(huán)境專家，加強(qiáng)教育和信息活動(dòng)，以培養(yǎng)發(fā)展中國家自身的能力。

四是通過環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)90年代初開始，全球開始推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃貫穿了可持續(xù)發(fā)展的理念。歐盟的第五個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(1993-2000)名為“邁向可持續(xù)性—關(guān)于環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的歐盟政策和行動(dòng)的計(jì)劃”，該行動(dòng)計(jì)劃明確表示要以歐盟的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向全面的環(huán)境政策，并出臺(tái)了與可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系緊密的又最緊迫的環(huán)境優(yōu)先項(xiàng)目，如自然資源的可持續(xù)管理、公共衛(wèi)生和安全、應(yīng)對(duì)氣候變化等。

3.2 逐步形成“治理和激勵(lì)”相結(jié)合的環(huán)境管理手段

一是重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要作用。歐盟第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃明確提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)是確保環(huán)境狀況納入綜合決策的一項(xiàng)重要工具，規(guī)劃、對(duì)環(huán)境和人類健康有顯著影響的公共和私營(yíng)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展計(jì)劃、新產(chǎn)品、新技術(shù)以及立法均應(yīng)該開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

二是逐步形成了排污許可證制度。歐盟排污許可證制度最先是在各國嘗試實(shí)施。如1964年德國開始施行《空氣質(zhì)量控制技術(shù)指導(dǎo)》，并隨后在四次對(duì)該文件進(jìn)行修訂，該導(dǎo)則中規(guī)定了不同生產(chǎn)設(shè)施排放空氣污染物的限值和措施要求，并重申了許可證頒發(fā)要求。歐盟層面的排污許可證制度則是在80、90年代才建立起來。歐盟1996年頒發(fā)《綜合污染預(yù)防與控制指令》(IPPC指令)，以此為基礎(chǔ)開始實(shí)施排污許可證制度。

三是以經(jīng)濟(jì)手段解決城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題。由于歐盟主要城市的人口不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不足；新的工業(yè)投資遠(yuǎn)離老工業(yè)區(qū)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、失業(yè)率增加、廢棄或受污染的工業(yè)場(chǎng)地問題無法解決，環(huán)境持續(xù)惡化。為此，歐盟從第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃開始關(guān)注城鎮(zhèn)化引發(fā)的環(huán)境問題。計(jì)劃提出，城市環(huán)境整治必須成為環(huán)境政策的重中之重。計(jì)劃強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有的城市環(huán)境整治措施必須以“環(huán)境綜合規(guī)劃”作為補(bǔ)充。同時(shí)，所采取的措施應(yīng)在解決環(huán)境問題的同時(shí)致力于刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如廢棄或污染場(chǎng)地修復(fù)、公園及其他景觀的建造、市容整治及古建筑修復(fù)等，提高土地使用價(jià)值，或者探索新的城市經(jīng)濟(jì)價(jià)值。計(jì)劃鼓勵(lì)成員國優(yōu)先考慮社區(qū)新技術(shù)的研究和發(fā)展，改善城市生活質(zhì)量和刺激污染控制的經(jīng)濟(jì)部門。

四是法律制定和實(shí)施充分考慮成員國差異。歐盟遵循適度予以寬限的原則。以大氣污染防治為例，上世紀(jì)80年代以來，歐盟高度關(guān)注大氣污染防治工作，先后頒布了諸多有關(guān)大氣污染防治的指令。90年代末之前，歐盟有關(guān)大氣污染的指令大多只規(guī)定了污染物排放限值，各類限值在執(zhí)行時(shí)比較靈活，如規(guī)定在實(shí)施初期，可以予以寬限(見表2)。

表2 環(huán)境空氣中SO2、NO2、NOx、PM10、Pb限值指令規(guī)定的PM10濃度限值

⑤寬限范圍是指根據(jù)2008/50/EC指令規(guī)定的相關(guān)條件下，可超過限值的百分比。

3.3 建立強(qiáng)大的環(huán)境政策制定及執(zhí)行體系

一是將成本—效益分析方法作為政策制定的工具。為了避免個(gè)別國家出臺(tái)的一些環(huán)境保護(hù)政策影響到歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的功能或者使歐盟其他政策的實(shí)施更加困難，歐盟第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)為了強(qiáng)化資源的優(yōu)化配置，在采取任何政策措施之前，必須從成本—效益的角度認(rèn)真分析采取政策措施的理由和最佳效果。就使得不論是歐盟層面還是成員國層面，在出臺(tái)環(huán)境政策時(shí)，均需要對(duì)其有效性進(jìn)行認(rèn)真的考慮。第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)必須確保成本—效益分析作為環(huán)境政策的基礎(chǔ)分析。

二是逐步完善環(huán)境組織機(jī)構(gòu)適應(yīng)環(huán)境事務(wù)的需要。在80-90年代，歐盟在先前工作的基礎(chǔ)上，逐步完善了環(huán)境組織機(jī)構(gòu)，包括環(huán)境事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，主要是歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)，他們通過一整套復(fù)雜的決策程序參與環(huán)境事務(wù)，歐洲理事會(huì)作為首腦會(huì)議主要是宏觀戰(zhàn)略高度進(jìn)行指導(dǎo)；環(huán)境事務(wù)實(shí)施與處理機(jī)構(gòu)，主要是委員會(huì)中的環(huán)境總司、議會(huì)中的環(huán)境委員會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)的環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議；歐盟環(huán)境事務(wù)的咨詢與信息機(jī)構(gòu)，包括地區(qū)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)、歐洲環(huán)境署和歐洲環(huán)境局等。

三是為社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)工作開辟渠道。歐盟第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃提出，必要的環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)和信息必須確保被決策者及利益相關(guān)者及時(shí)獲取，包括公眾。另外，該計(jì)劃還強(qiáng)調(diào)要有意識(shí)地培養(yǎng)公民的環(huán)保意識(shí)。第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃再次強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息公開以及公眾教育的理念，這標(biāo)志著歐盟開始關(guān)注環(huán)境信息公開的重要作用，并一直持續(xù)至今。1990年歐盟通過的《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》是歐盟最早將對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)作為一種獨(dú)立權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的指令。1998年6月25日，在丹麥奧胡斯通過了由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草的《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和訴諸司法的公約》(簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》)。依據(jù)《奧胡斯公約》，歐盟于2003年1月制定了《關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息和廢止90/313指令的2003/4指令》。新指令中的不少條文是對(duì)《奧胡斯公約》條文的具體化規(guī)定。至此，“兩個(gè)指令一個(gè)公約”即構(gòu)成了歐盟公眾環(huán)境信息知情權(quán)立法的框架性規(guī)定。這一框架明確了對(duì)公眾環(huán)境信息知情權(quán)的保障；強(qiáng)調(diào)政府等公共機(jī)關(guān)的責(zé)任；對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的公開采取強(qiáng)制性與自愿性手段相結(jié)合的方式。

四是建立基金大力支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境工程建設(shè)。歐盟的環(huán)境工程建設(shè)是歐盟環(huán)境財(cái)政支持手段的成果。團(tuán)結(jié)基金又稱凝聚基金(Cohesion Fund)*該基金于1994年開始運(yùn)作，曾經(jīng)被用于支持歐洲相對(duì)貧困的區(qū)域，通過促進(jìn)增長(zhǎng)、就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展來穩(wěn)定這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)。該基金對(duì)環(huán)境措施和在2004年至今加入歐盟的12個(gè)成員國以及西班牙、希臘和葡萄牙之間形成的跨歐洲運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)提供資助，特別是涉及歐洲利益的高度優(yōu)先項(xiàng)目。凝聚基金也可以被用于資助歐盟的環(huán)境保護(hù)政策的優(yōu)先項(xiàng)目。，是在1991年的《歐洲聯(lián)盟條約》中提出建立的，以促進(jìn)欠繁榮的成員國的發(fā)展。團(tuán)結(jié)基金援助的主要領(lǐng)域是環(huán)境工程和交通基礎(chǔ)設(shè)施工程[4]，其資金主要從歐盟預(yù)算*歐盟成員國代表歐盟征收“自有資源收入”作為歐盟的收入，并將這些收入轉(zhuǎn)化為歐盟預(yù)算。“自有資源收入”分為三類：一是傳統(tǒng)自由資源收入，來自非歐盟成員國繳納的進(jìn)口關(guān)稅；二是基于增值稅的資源收入；三是基于國民總收入的資源收入。中支出，還有一部分來自歐洲投資銀行(European Investment Bank，EIB)的貸款[5]。例如1997年，西班牙從團(tuán)結(jié)基金里獲得151460萬歐洲貨幣單位的援助，其中56%用于環(huán)境項(xiàng)目，即大約84891萬歐洲貨幣單位用于環(huán)境建設(shè)；葡萄牙從團(tuán)結(jié)基金獲得49320萬歐洲貨幣單位，其中61.3%用于環(huán)境工程。希臘從該基金獲得21050萬歐洲貨幣單位的援助用于環(huán)境項(xiàng)目，主要進(jìn)行供配水、廢水處理和環(huán)境保護(hù)工程[6]。通過利用環(huán)境基金，歐盟在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得重大成就，為提高人們的生活質(zhì)量，改善環(huán)境做出重大貢獻(xiàn)。

五是建立環(huán)境信息和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，支持綜合決策。歐盟環(huán)境信息和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(The European environment information and observation network，以下簡(jiǎn)稱Eionet)建立于1994年，旨在為歐洲環(huán)境現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)的評(píng)估提供時(shí)效性、有效性高的環(huán)境數(shù)據(jù)、信息和專業(yè)知識(shí)。它是歐盟環(huán)境署、歐盟各成員國及與歐盟開展合作的國家的一個(gè)合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，由來自39個(gè)國家、350個(gè)國家環(huán)保機(jī)構(gòu)及環(huán)境信息相關(guān)組織的1000多個(gè)專家組成。這種網(wǎng)絡(luò)形式以綜合的環(huán)境評(píng)估和知識(shí)為基礎(chǔ)，并使得數(shù)據(jù)和信息得以在EEA網(wǎng)站上進(jìn)行上傳和查閱。通過網(wǎng)絡(luò)得到的信息有助于支持環(huán)境管理進(jìn)程、環(huán)境政策制定和評(píng)估以及成員國層面、歐盟層面和全球?qū)用娴墓妳⑴c。

3.4 積極承擔(dān)全球環(huán)境治理責(zé)任

20世紀(jì)80年代，歐盟在國際環(huán)境問題上做出很多的努力，簽訂了許多有關(guān)環(huán)境的國際條約，召開了一系列國際環(huán)境大會(huì)。

一是繼續(xù)推動(dòng)有關(guān)國際環(huán)境活動(dòng)與合作。歐盟積極推動(dòng)《蒙特利爾議定書》締約國會(huì)議，并采取實(shí)際行動(dòng)落實(shí)有關(guān)的協(xié)議。作為國際氣候談判的發(fā)動(dòng)者與推動(dòng)者，從有利于解決溫室氣體排放問題的角度，提出了限制排放的具體目標(biāo)，在清潔發(fā)展機(jī)制、環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓、碳匯貿(mào)易等問題上采取與美日不同的立場(chǎng)，訂立了關(guān)于國際氣候變化的《京都議定書》。積極參與聯(lián)合國環(huán)境署推動(dòng)下的關(guān)于生物多樣性保護(hù)的內(nèi)羅畢會(huì)議，并在1992年里約環(huán)發(fā)會(huì)議上簽署。積極參加聯(lián)合國環(huán)境署主持下的關(guān)于制定控制危險(xiǎn)廢棄物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾會(huì)議以及《巴塞爾公約》締約國會(huì)議。

二是把環(huán)境外交納入到歐盟整體外交中加以推行。從1972年巴黎首腦會(huì)議起，歐盟逐漸制定了在國際環(huán)境領(lǐng)域推行綠色外交的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，并開展了一系列綠色外交活動(dòng)，致力于推動(dòng)全球環(huán)境治理合作。2003年歐盟在希臘的塞薩洛尼基召開首腦峰會(huì)，決定啟動(dòng)“綠色外交網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”*有關(guān)綠色外交網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，詳見http：//ec.europa.eu/environment/international_issues/green_diplomacy_en.htm.以及 http：//ec.europa.eu/external_ relations/ environment/gdn/ index_en.htm.，其宗旨是通過在各成員國外交部建立非正式的環(huán)境專家網(wǎng)——綠色外交網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)歐盟環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入對(duì)外關(guān)系之中。歐盟將其本身及成員國的外交資源集中起來，系統(tǒng)地利用歐盟的外交力量，擴(kuò)大對(duì)國際環(huán)境政策的影響力。當(dāng)然，歐盟在推行其環(huán)境外交的過程中，其核心思想是最大限度地維護(hù)歐盟的整體利益，并通過開展環(huán)境外交傳播其價(jià)值觀。

綜上所述，中國與同階段的歐盟有著類似的環(huán)境理念，包括綜合考慮環(huán)境問題的理念、環(huán)境外交的理念等。中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證等環(huán)境制度的建立早于同階段的歐盟，且有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較同階段的歐盟更加全面嚴(yán)格，但是中國在環(huán)境政策制定的科學(xué)性和執(zhí)行方面較歐盟落后，如環(huán)境政策較少考慮地域差異，最佳可行技術(shù)(BAT)運(yùn)用不到位，缺乏對(duì)環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)分析，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作缺乏基金支持，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力等。

4 政策建議

借鑒歐盟在當(dāng)前中國同等發(fā)展階段的環(huán)境保護(hù)措施，實(shí)行“整體優(yōu)化”的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略[7]，堅(jiān)持“五位一體”，內(nèi)推四個(gè)融入，形成兩大支撐體系，外促綠色外交，即“421”策略。

4.1 將環(huán)境保護(hù)融入政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)

一是通過從嚴(yán)從緊的制度建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)國家意志。發(fā)揮我國特有的政治優(yōu)勢(shì)，通過從嚴(yán)從緊的制度建設(shè)，增強(qiáng)黨和國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的政治領(lǐng)導(dǎo)力。優(yōu)先進(jìn)行“環(huán)境綜合規(guī)劃”的編制，并以此作為制定國家和地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等其他領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部“領(lǐng)跑者制度”，落實(shí)問責(zé)制度。、推動(dòng)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、完善排污許可證制度。二是制定綠色發(fā)展的激勵(lì)政策，以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。主要包括：以技術(shù)創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)力，圍繞環(huán)境治理探索生產(chǎn)領(lǐng)域新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、在企業(yè)層面推廣綠色理念。三是強(qiáng)化信息公開和公眾參與，發(fā)揮社會(huì)和文化力量。制定《信息公開法》《環(huán)境信息公開條例》，將環(huán)境信息公開貫穿相關(guān)環(huán)保單項(xiàng)法，制定《環(huán)境信息公開負(fù)面清單》。發(fā)揮政府作用，構(gòu)建環(huán)境信息綜合管理部門，實(shí)施環(huán)境信息“一體化”管理。對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的公開采取強(qiáng)制性與自愿性手段相結(jié)合的方式，建立嚴(yán)格的污染物/有毒物質(zhì)報(bào)告及公布制度。拓寬公益訴訟的渠道、在全社會(huì)形成環(huán)境文化。

4.2 形成政策制定和執(zhí)行兩大支撐體系

形成科學(xué)有效的政策制定技術(shù)支撐體系。開展成本—效益分析，加強(qiáng)對(duì)最佳可行技術(shù)的應(yīng)用，建立環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)體系，以環(huán)境大數(shù)據(jù)支持決策。形成因地制宜的政策執(zhí)行支撐體系。注重政策實(shí)施的差異性、靈活性。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)實(shí)施差別化的政策。科學(xué)分配污染減排目標(biāo)任務(wù)。在分配減排目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮地方環(huán)境污染現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀以及減排的潛力。建立環(huán)境保護(hù)“援建基金”，用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作。

4.3 推行“綠色外交”，將環(huán)境納入國家整體外交戰(zhàn)略中

啟動(dòng)“綠色外交計(jì)劃”，將環(huán)境和生態(tài)文明理念融入到對(duì)外關(guān)系中，把環(huán)境外交置于中國整體外交戰(zhàn)略中加以考慮，體現(xiàn)環(huán)境和生態(tài)文明理念的重要地位。一是以“綠色外交”為依托，大力宣傳中國的生態(tài)文明理念及環(huán)境保護(hù)工作。充分利用各種國際場(chǎng)合和國際交流平臺(tái)，傳播中國的生態(tài)文明理念和相應(yīng)的價(jià)值觀、宣傳中國環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展，以期對(duì)其他國家環(huán)境保護(hù)工作做出貢獻(xiàn)，樹立中國負(fù)責(zé)任大國的形象。二是找準(zhǔn)突破口，在部分領(lǐng)域先行先試，促進(jìn)外交政策的融合。建議可先行納入與環(huán)境保護(hù)工作聯(lián)系較為緊密的貿(mào)易、投資、金融、能源、交通、人文教育、科技等各個(gè)領(lǐng)域的外交活動(dòng)中，強(qiáng)調(diào)政策協(xié)調(diào)與融合，為解決國際環(huán)境做出重要貢獻(xiàn)。三是逐步突出綠色外交在國家整體外交戰(zhàn)略中的重要作用。利用“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃、“走出去”戰(zhàn)略以及南南合作等重要渠道和戰(zhàn)略機(jī)遇，突出綠色外交的重要作用和意義，將環(huán)境外交“潤(rùn)滑劑”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G色支柱”角色。

[1]李麗平，李媛媛，高穎楠，等.在中國當(dāng)前同等發(fā)展階段時(shí)的美國環(huán)境保護(hù)措施研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2016，(5)：141-145.

[2]Kramer L.Foocus on European Environmental Law (second edition).London：Sweet & Maxwell，1997.

[3]Mcneill J R.Something New Under the Sun- an Environmental History of the Twentieth-Century World.New

[4]楊廷俊.歐共體歐盟環(huán)境政策與環(huán)境外交研究[C].華中師范大學(xué)，2008.

[5]韓鳳芹，孫美楠.歐盟凝聚與區(qū)域發(fā)展基金的發(fā)展及其啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，(1)：62-76.

[6]張健雄.歐盟經(jīng)濟(jì)政策概論[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006：204-206.

[7]夏光.解讀陳吉寧“展望十三五”報(bào)告：長(zhǎng)纓在手縛蒼龍[N].中國環(huán)境報(bào)，2016.04.

Study on Environmental Protection Measures in EU under the Same Development Stage Compared with China

GAO Yingnan LI Liping

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

Base on the changes of ideas and policies on environmental protection happened in this period of EU under the Same Development Stage Compared with China，this paper analyzes the environmental protection laws and measures and sums up the experience of EU，puts forward suggestions for Chinese environmental protection.

EU；same development stage；environmental protection measures

高穎楠，碩士，助理研究員，研究方向?yàn)閲H環(huán)境政策

李麗平，碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)閲H環(huán)境政策、環(huán)境與貿(mào)易投資等

文獻(xiàn)格式：高穎楠 等.歐盟在當(dāng)前中國同等發(fā)展階段時(shí)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：147-151.

X21

A

1673-288X(2017)04-0147-05