國家公園建設發(fā)展的國際經(jīng)驗對我國的啟示

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

國家公園建設發(fā)展的國際經(jīng)驗對我國的啟示

孫飛翔 劉金淼 李麗平

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

從世界上第一個國家公園建立至今，國外發(fā)達國家在國家公園建設中已進行了150年的探索和實踐，并形成了一整套規(guī)范化的管理體制，為我國國家公園建設提供了寶貴的經(jīng)驗。本文通過國內(nèi)外國家公園建設的對比分析，結合我國國家公園體制改革提出政策建議如下：首先，依法立園、依法治園，要依法確立基本管理制度；其次，要以體現(xiàn)和保護國家資源最高價值為立園之本，空間界定及規(guī)劃發(fā)展要注重與之結合；第三，以國家公園體制改革為契機，規(guī)范統(tǒng)一我國保護地分類；第四，要把資源保護和政府管理放在首位，整合理順保護地管理體制；第五，要突出生態(tài)保護，實行國家公園分區(qū)管理；第六，要大膽改革國家公園財政機制，創(chuàng)新國家公園管理經(jīng)營多方參與機制；第七，實行“規(guī)劃—評估”動態(tài)調(diào)整，合理規(guī)劃生態(tài)旅游項目；第八，創(chuàng)新探索科學家、社區(qū)和公眾、民間團體多方參與管理機制。

國家公園；國際經(jīng)驗；體制改革

“國家公園”概念于1832年由美國畫家喬治卡特琳(George Catlin)提出，時逢美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野的原生態(tài)帶來巨大沖擊。因此，彼時“國家公園”很大程度上系“保留區(qū)”的概念，旨在通過政府所有的形式保護某地不受人類發(fā)展和污染的損壞，是對公共土地上的風景和資源進行保護的理想形式[1]，代表著資源國有、民主和公民權利。1974年國際自然資源保護聯(lián)盟(IUCN)制定了國家公園的標準，確立了國家公園提供自然生態(tài)環(huán)境、保存物種和遺傳基因、提供游憩、服務地方經(jīng)濟發(fā)展、促進學術及環(huán)境教育的功能；1994年，IUCN在其出版的《保護地管理類別指南》(Guideline for Protected Area Management Categories)中將國家公園納入保護地六個類別之第II類，進一步明確以生態(tài)系統(tǒng)保護和游覽為主要目的。因各國的實際情況和管理模式不盡相同，因而將IUCN對國家公園的界定照搬到實際管理中的國家很難找到[2]。

1 我國國家公園發(fā)展簡述

20世紀30—40年代，民國政府曾以廬山、太湖等成熟風景區(qū)為基礎，進行了國家公園體制建設的有益實踐，并編制了相應的規(guī)劃文件。1982年，國家建立的中國風景名勝區(qū)制度標志著新中國的國家公園制度建設正式啟動，并最終選定國家級風景名勝區(qū)對外稱為中國國家公園，其徽志上明確標明對應名稱是“National Park of China”[3]。

及至2006年，我國第一個國家公園發(fā)展研究所在云南成立，標志著我國大陸國家公園發(fā)展從戰(zhàn)略構想向?qū)嵺`推動轉(zhuǎn)變；同年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立“香格里拉普達措國家公園”，因地方立法機關沒有權限批準國家公園，故而該公園并非中國第一個官方的國家公園，其性質(zhì)為風景名勝區(qū)。但普達措公園總面積為1993km2，其中保護面積占99.8%，游憩用地面積僅占1.9‰，用于生態(tài)旅游開發(fā)的面積低于2%，生物多樣性資源豐富，并擁有藏族文化村等人文景觀，符合IUCN的國家公園理念和世界遺產(chǎn)保護的要求。目前，我國已經(jīng)或正在使用“國家公園”概念的地區(qū)還有江西廬山、吉林拉法山、四川龍門山等，新疆、黑龍江等多地均有意將境內(nèi)部分森林公園、自然保護區(qū)轉(zhuǎn)為國家公園管理模式。

2015年1月國家發(fā)改委、環(huán)保部等13部委聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，提出建立統(tǒng)一、高效的體制以實現(xiàn)保護為主、全民公益的目標，首次明確提出首批試點要在選擇和建立、突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展五個方面突破，并選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點。隨后，青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山啟動國家公園試點建設，部分(如浙江《錢江源國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》)已經(jīng)由國家發(fā)改委批復同意。

以跨省區(qū)設立的祁連山國家公園為例，其意義有四：一是構建西北地區(qū)生態(tài)安全屏障；二是站位全局、立足長遠，完善和優(yōu)化祁連山自然保護區(qū)的功能區(qū)劃；三是從源頭上化解保護與發(fā)展的突出矛盾，利于管理職責的統(tǒng)一和綜合執(zhí)法的開展、從根本上解決管理體制機制不順、自然資源資產(chǎn)權屬不清等問題；四是逐步解決祁連山自然保護區(qū)歷史遺留問題，努力實現(xiàn)人與自然合諧相處永續(xù)發(fā)展。

2 國內(nèi)外國家公園建設對比

通過對國外部分發(fā)達國家國家公園建設的發(fā)展經(jīng)驗來看，發(fā)達國家的國家公園建設通常根據(jù)自身的國家管理體制和資源特性，在建設國家公園時一般包括建立目的、法規(guī)體系、權屬與管理、資金與經(jīng)營機制、社區(qū)及公眾參與等方面內(nèi)容。國外發(fā)達國家的國家公園建設經(jīng)過150年的探索和實踐，形成了一整套規(guī)范化的管理體制，為我國的國家公園建設提供重要的借鑒。

首先，國家公園是當前對自然與文化區(qū)域進行可持續(xù)發(fā)展與保護的最優(yōu)化管理體制。采用先進的國家公園制度管理重要的自然與歷史性旅游資源，是世界各國的普遍規(guī)律[4]。世界主要發(fā)達國家在實踐中秉承國家公園的宗旨精神，又結合本國經(jīng)濟發(fā)展水平、土地利用形態(tài)、歷史文化背景以及行政體制的適用性使之本土化，形成了具有各國特色的國家公園管理制度。其中，資源稟賦的差異是制度差異的決定性因素：美國的國家公園更突出荒野景觀與荒野精神；英國則是一個開闊的風景秀美而相對帶有原始鄉(xiāng)村風貌的區(qū)域；日韓以對名勝保護而著稱；非洲強調(diào)對野生動物的保護；瑞士以山地森林為主，但其生物多樣性談不上具有全球價值；而澳大利亞以海洋主體的國家公園，其主要價值則集中在海洋生物多樣性上。創(chuàng)辦與運營理念差異則是制度差異的另一原因，英國的國家公園基本類似于旅游景區(qū)，更多強調(diào)游憩服務；而美國則注重原野保護，其經(jīng)濟價值的實現(xiàn)依靠對周邊社區(qū)的經(jīng)濟和就業(yè)帶動。

其次，國家公園多有立法保障[5]。絕大部分建立國家公園體制的國家都有國家(聯(lián)邦)層面的國家公園法律，并形成了較為成熟的法規(guī)體系，內(nèi)容詳細，可操作性強。如：美國以《國家公園基本法》為核心法，并有60多個涉及國家公園的法案，由等級明確的聯(lián)邦法案、管理政策、局長令、計劃、協(xié)議、公告等構成。加拿大以《國家公園法》和《國家公園管理局法》為核心法，并配套有一系列部門規(guī)章加以細化。而我國目前針對自然、文化景觀等已經(jīng)形成的保護體系可以歸納為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)三大類，分屬不同的部門管理，雖各有規(guī)章但實際情況下多有交叉——我國有政策規(guī)定“新設立的風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)不得重合或者交叉；已設立的風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)重合或者交叉的，風景名勝區(qū)規(guī)劃與自然保護區(qū)規(guī)劃應當相協(xié)調(diào)”，但事實上上述三大類保護地之間多有內(nèi)容交叉、空間重疊的現(xiàn)象，造成多頭管理、一區(qū)多名等問題，還普遍存在重開發(fā)、輕保護的問題[6]，中央政府在保護地管理上事實失位。我國的保護地法律體系在數(shù)量上已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個法律體制依然存在諸多問題，而這對實現(xiàn)生態(tài)文明建設是不利的。國家公園對于我國將是自然資源管理立法體系的轉(zhuǎn)變。

表1 我國保護地管理體系概況

第三，從自然保護區(qū)到和旅游景區(qū)到國家公園，是管理理念的轉(zhuǎn)變。在資源性質(zhì)和主要功能上，國家公園與我國現(xiàn)有自然保護區(qū)和旅游景區(qū)等是有所區(qū)別的。自然保護區(qū)強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務功能，包括生物多樣性等，實行整體嚴格保護；我國現(xiàn)有的旅游景區(qū)理論上是在不造成破壞的前提下最大的發(fā)揮景觀的休閑娛樂服務功能，實際上往往開發(fā)過度；而國家公園通常強調(diào)國家級的景觀價值、文化遺產(chǎn)價值，要保護利用兼?zhèn)?，基于分區(qū)，小規(guī)模利用、大面積保護。

第四，國家公園在我國成為生態(tài)文明制度建設的先行實驗區(qū)，對于理順我國保護地體系，統(tǒng)籌文化與自然遺產(chǎn)地管理體制意義重大，而不僅限于加強生態(tài)保護。與我國特殊國情相適應，我國的國家公園建設被賦予了承載綠色發(fā)展、帶動當?shù)亟?jīng)濟、為農(nóng)民增收、協(xié)同推進美麗鄉(xiāng)村建設等特殊使命；同時，還被賦予了克服政出多門、各自為政、分散管理弊端、執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”問題的改革任務，探索實現(xiàn)國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制“兩個統(tǒng)一行使”的改革使命。而國外任何一個國家公園都未有被明確賦予如此眾多使命的先例，因此需要結合多個國家的先進經(jīng)驗[7-9]予以綜合分析，取其精華為我所用，做好國家公園生態(tài)資源可持續(xù)利用與服務地方經(jīng)濟發(fā)展的頂層設計。

3 啟示與建議

第一，依法立園、依法治園。

建立我國的國家公園制度，首要問題是立法問題，依法確立基本管理制度。鑒于國家公園可能涉及到土地、管理體制、生態(tài)和公眾權利等基本性事項，國家層面應著手研究制定《國家公園法》，結合其他多部法律[10]以及生態(tài)文明改革試點的國家公園體制改革成果，在宏觀層面做出國家公園建設發(fā)展的原則性規(guī)定，為國家公園管理提供最高法律保障。并在此基礎上，完善國家公園法律體系。鑒于我國國家公園尚處于探索起步階段，建議首先采取“一園一條例”的立法實踐，針對每個國家公園的特性量身打造立園之本，對國家公園相關事宜進行詳細規(guī)定在地方先行和國家草案政策制定過程中，要最大化考慮未來國家公園體系建設和國家保護地體系建設的需求。其他相關法律，如森林法等，也需要同步做出修訂。

第二，以體現(xiàn)和保護國家資源最高價值為立園之本，空間界定及規(guī)劃發(fā)展要注重與之結合。

資 源規(guī)模、價值應作為關鍵參照，嚴格把關[11]。自然資源、文化歷史資源、市場資源三者要綜合考慮。自然資源要有一定標準，或為絕妙天然美景，或具獨特生態(tài)系統(tǒng)，或為瀕危珍稀動植物生境，或為特殊地質(zhì)地貌景觀；文化歷史資源主要指中華文化(譬如山水文化)，要能夠反映我國的文明發(fā)展特征，反映我國文化與自然相生相融的特有景觀及其價值，展示中國的文明成果[12]；市場資源包括受眾人群、交通可達性等，關乎保護、游憩功能以及社會公益性和國民教育的實現(xiàn)，應為國家公園建立前后所貫穿的經(jīng)濟影響評估的重點內(nèi)容。國家公園空間范圍的劃定要充分考慮地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，避免出現(xiàn)類似美國優(yōu)詩美地等國家公園PADDD(Protected Area Downgrading/ Downsizing/ Degazettement)導致的不利影響。

第三，以國家公園體制改革為契機，規(guī)范統(tǒng)一我國保護地分類[13]。

依據(jù)國家重點生態(tài)功能區(qū)劃，以是否承擔生態(tài)和文化資源保護、游憩、科普教育功能為依據(jù)，進行保護地一級劃分——國家公園體系和其他生態(tài)功能區(qū)體系，承擔上述功能者歸類于國家公園體系。國家公園體系內(nèi)依據(jù)是否以游憩為目的進行二級劃分——自然保護區(qū)、國家公園、國家景觀保護區(qū)，不以游憩為目的的歸類為自然保護區(qū)，以游憩為目的且資源具備國家代表性的歸類為國家公園，以游憩為目的但資源不具備國家代表性的歸類為景觀保護區(qū)。要謹防假借國家公園之名，使自然保護區(qū)旅游擴大化，最終破壞自然生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象。除具有特別自然景觀美學價值和精神文化影響力的自然保護區(qū)，自然保護區(qū)不宜進入國家公園系統(tǒng)[13]。

第四，整合優(yōu)化保護地管理體制。

要把資源保護和政府管理放在首位，堅持部門利益和地方局部利益服從國家整體利益，明晰資源權屬，改革管理體制。以建立國家公園體系為契機，針對現(xiàn)有保護體系弊端，對各類保護地調(diào)查摸底、評估分類，清晰界定和區(qū)分各類保護地的資源特征、邊界范圍及管理要求，整合各類保護地，完善我國保護地框架體系，加強分類管理[3]。規(guī)劃組建國家公園管理的中央及地方管理體系，在中央設立國家公園管理局，破解國土、林業(yè)、環(huán)保、水利、農(nóng)牧多部門交叉管理問題，將資源權屬、管理主體、監(jiān)督執(zhí)法等予以統(tǒng)一，實行生態(tài)資源環(huán)境綜合管理。要充分考慮地方在國家公園建設中可能面臨的財政困難和既得利益構成，建議采取中央集權與地方參與相結合的機制，權屬歸中央，具體管理事務地方參與，創(chuàng)新經(jīng)營管理，促進社區(qū)發(fā)展，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機制。結合國家生態(tài)文明改革實驗區(qū)實施方案，在國家公園體制試點省份設立省政府垂直管理的國家公園管理局，對區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記、保護和管理。

第五，國家公園要突出生態(tài)保護，實行分區(qū)管理。

以國家公園體系建設為契機，完善生態(tài)保護立法，提升自然生態(tài)系統(tǒng)保護水平，解決由于片段化、孤島化造成的野生物種基因交流困境等問題。依據(jù)保護對象敏感度、瀕危度和分布特征，結合居民生產(chǎn)、生活、游憩等需要，可將園區(qū)劃分為特別保護區(qū)、嚴格控制區(qū)、生態(tài)修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，通過制定不同的保護和發(fā)展策略，實施差異化管理。道路、索道、一般性建設及垂釣、漂流、滑雪等人類活動等應依據(jù)分區(qū)嚴格控制。

第六，大膽改革國家公園財政機制，創(chuàng)新國家公園管理經(jīng)營多方參與機制。

建議國家公園管理系統(tǒng)運行費用由國家負擔，納入中央政府財政預算，涵蓋工作人員工資、基礎建設、基本管理費用和管理評估費用等。門票收入全額上繳國家財政。而園區(qū)內(nèi)及周邊一定范圍內(nèi)國家公園授權盈利性項目審批由國家公園管理局審批，創(chuàng)收分配方案由地方編制，國家公園管理局評估并提出審批意見，上報國務院。園區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營項目應依據(jù)“規(guī)劃—評估”動態(tài)調(diào)整設定授權年限，同步配套特許經(jīng)營管理辦法。

要因時所需、因地而異，解決利益沖突。統(tǒng)籌規(guī)劃國家公園范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)進行搬遷、關停以及遺址化建設，科學探索重構人與自然的共生關系。建立資產(chǎn)贖買制度，對國家公園內(nèi)集體、個人資產(chǎn)進行必要的贖買，轉(zhuǎn)變資產(chǎn)所有權；而非必須贖買和移民的，通過保護地役權等制度設計降低建設成本，實現(xiàn)互利共生?？茖W評估、穩(wěn)步推進區(qū)域內(nèi)部分居民的搬遷、安置以及轉(zhuǎn)型參與經(jīng)營。

第七，實行“規(guī)劃—評估”動態(tài)調(diào)整，合理規(guī)劃生態(tài)旅游項目。

國家公園內(nèi)商業(yè)及建設活動的開發(fā)強度終歸不能是一成不變的，伴隨公眾保護意識的增強，開發(fā)活動適度的放開不會影響到園區(qū)內(nèi)自然生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌自然生態(tài)資源和人文歷史資源的科學保護與合理利用，結合國家公園分區(qū)管理，科學合理規(guī)劃生態(tài)旅游項目，結合區(qū)域內(nèi)“山、水、林、田、湖”等自然生態(tài)景觀的格局及敏感性，設計“規(guī)劃—評估”動態(tài)調(diào)整機制，制定主題旅游規(guī)劃，有序開發(fā)高品質(zhì)的探險、觀光、科考、休閑、科普等項目產(chǎn)品。

第八，創(chuàng)新公園管理多方參與機制。

探索科學家、社區(qū)和公眾、民間團體多方參與管理機制。建立國家公園管理專家委員會，讓自然科學等領域知名科學家以專家組顧問等身份參與管理，負責園內(nèi)地質(zhì)監(jiān)測、GIS地圖化應用等工作指導。建立“公園管理團體/個人”機制，設計志愿者參與管理機制，參與公園內(nèi)建筑維護、動植物培育、文秘類工作、疾病控制、森林防火、環(huán)境保護教育解說等，實現(xiàn)科普與公益屬性的良好結合。

[1]劉瓊.中美國家公園管理體制比較研究[D].湖南：中南林業(yè)科技大學，2013.

[2]蘇楊.國家公園體制建設難點在哪兒？(2016-01-18).中國環(huán)境報.http：//www.envir.cn/info/2016/1/118226.htm

[3]賈建中，鄧武功，束晨陽.中國國家公園制度建設途徑研究.中國園林，2015，2：8-14.

[4]林洪岱.國家公園制度在我國的戰(zhàn)略可行性[N].中國旅游報2009(3).

[5]戴秀，周晗雋.我國國家公園法律管理體制的問題及改進.環(huán)境保護，2015(14)：41-44.

[6]賈建中，鄧武功.建立具有中國特色的國家遺產(chǎn)保護體系.中國園林，2010(9)：4-6.

[7]肖練練，鐘林生，周睿，等.近30年來國外國家公園研究進展與啟示[J].地理科學進展，2017，36(2)：244-255.

[8]王應臨，楊銳，?？ㄌ?蘭格.英國國家公園管理體系評述[J].中國園林，2013(9)：11-19.

[9]馬盟雨，李雄.日本國家公園建設發(fā)展與運營體制概況研究[J].中國園林，2015，31(2)：32-35.

[10]翟洪波.建立中國國家公園體制的思考[J].林產(chǎn)工業(yè)，2014，41(6)：11-16.

[11]住房和城鄉(xiāng)建設部.中國國家公園設立標準研究報告[R].2014.

[12]賈建中，鄧武功.風景名勝區(qū)發(fā)展及其規(guī)劃特征.城市規(guī)劃，2014，38(增刊2)：55-58.

[13]束晨陽.論中國的國家公園與保護地體系建設問題.中國園林，2016(7)：19-24.

The International Experiences of National Park Construction and Its Enlightenment to China

SUN Feixiang LIU Jinmiao LI Liping

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

Since the first National Park established，some developed countries have been 150 years of exploration and practice in the National Park construction，which has formed a set of standardized management system，providing the valuable experience for National Park construction in China.Through the comprehensive analysis of National Park developments in several main developed countries，combined with the reform of National Park System in China，we put forward some policy suggestions：The first，to establish and manage the National Park according to the law，and establish the basic management system according to law.The second，spatial definition and planning should focus on reflection and protection of the highest value of national resources by National Park.The third，to standardize the classification of protected areas taking the opportunity of National Park reform.The fourth，integrate and rationalize the management system of protected areas.The fifth，to highlight ecological protection，and implement zoning management.The sixth，to reform the financial mechanism of National Park，innovating multi-participation mechanism.The seventh，to implement a “planning-assessment” dynamic adjustment of eco-tourism projects.The eighth，to innovate a multi-participation management mechanism of scientists，communities and the public.

national parks，international experience，institutional reform

孫飛翔，博士，助理研究員，主要研究方向為環(huán)境管理、環(huán)境政策

劉金淼，碩士，主要研究方向為環(huán)境政策

致 謝：本文得到中國城市規(guī)劃設計研究院風景園林和景觀研究分院總工程師束晨陽教授的指導

文獻格式：孫飛翔 等.國家公園建設發(fā)展的國際經(jīng)驗對我國的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：7-10.

X21

A

1673-288X(2017)04-0007-04