試論行政執法檢察監督方式之改進
——以“檢察督促令”為契點

王華偉，劉一瑋

（1.齊魯工業大學 文法學院，山東 濟南250353；2.北京大學 法學院，北京 100871）

·法律園地

試論行政執法檢察監督方式之改進
——以“檢察督促令”為契點

王華偉1，劉一瑋2

（1.齊魯工業大學 文法學院，山東 濟南250353；2.北京大學 法學院，北京 100871）

行政執法檢察監督具有合憲性和正當性，但具體的監督方式尚未完善實有必要予以改進。檢察督促令方式是對行政執法監督方式的補充和創新，其理論的正當性來源于檢察權對行政權的必要監督，督促令的內在優勢、實踐試點和學理分析以及監察和檢察體制的改革，使其實施具有了可行性。在改進的方向上應以“檢察督促令”為契點予以構建，其中檢察建議可適用于一般輕微違法作為，糾正違法通知可適用于情節較重違法作為，檢察督促令適用于不主動履職、不依法起訴、不落實檢察建議或糾正違法通知的行為。當上述監督方式均不奏效時，應適用檢察公益訴訟的監督方式。

行政執法；檢察監督；督促令

行政執法檢察監督是檢察權監督行政權，促進行政機關依法行政的重要制度，在具體監督方式上，除了傳統的檢察建議等之外，近年來又出現了一種新型方式——檢察令狀。①《貴陽市建設生態文明城市條例》第38條第1款：“審判、檢察機關辦理環境訴訟案件或者參與處理環境事件，可以向行政機關或者有關單位提出司法建議或者法律意見、檢察建議或者督促令，有關行政機關和單位應當及時回復。”由于“我國對于司法機關令狀制度的研究尚不深入，尤其是民事行政檢察工作的令狀制度，更是鮮見研究。”[1](p44)那么，檢察令狀是否具有可行性，可否以此為契點改進行政執法檢察監督方式的邏輯圖系，從而進一步提升行政執法檢察監督的實效？這是本文研討的核心所在。

一、行政執法檢察監督方式改進的必要性分析

從邏輯上講，行政執法檢察監督之合法存在，是分析具體監督方式的前置要件。盡管行政執法檢察監督尚缺乏直接的組織法依據，但其職權來源符合憲法的要求，其合憲性當無異議，這也是行政執法檢察監督得以試點實踐的“源動力”。②《憲法》第129條規定了檢察機關作為國家法律監督機關的地位，《人民檢察院組織法》第1條以憲法為依據亦對此作出規定。這種概括性授權，構成“檢察機關對行政執法活動進行監督的權力基礎”。參見湛中樂：《三個層面構建科學的行政檢察監督體系》，載《人民檢察》2015年第2期。而且，行政執法檢察監督也是十八屆四中全會關于依法治國決定的一個重要內容，在中國特有的權力運行機制和司法領導體制下，黨的重大決議可以說是行政執法檢察監督繼續發展和創新的“直接動力”和“政治依據”，其試點實踐的正當性獲得了政治層面的支持。①黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”因此，雖然行政執法檢察監督組織法的直接依據暫時缺失，但這并不影響行政執法檢察監督運行的合憲性和正當性。這為后續展開行政執法檢察監督具體方式的討論奠定了一個基本前提。

筆者之所以選擇從“監督方式”這一角度來研究行政執法檢察監督，主要考慮到其在監督環節上的關鍵性和特殊性。“監督方式”是否適當、有效，關乎整個行政執法檢察監督的實際效果。若以有無規范依據、實踐中是否常用為標準，現有的行政執法檢察監督方式可分為檢察建議、糾正違法意見、支持起訴、提起公訴四種。而這些監督方式在實踐中或多或少都存在一些問題，需要進一步改進。

第一，檢察建議的弱權性需要剛性監督手段的補充。檢察建議的法律定位是“建議”，屬于“柔性”的監督方式，“法律行為的弱權力性和法律效果的不確定性”是其突出特征。[2](p111)檢察建議的這種定位暗含了被建議人的自主選擇權，即被建議人可以接受也可以拒絕，可以回復也可以不回復。如果檢察機關采取強制手段嚴格落實檢察建議，則與檢察建議本身的“建議”性質不符；如果檢察機關不采取強制手段，某些檢察建議的效力又會大打折扣。這使得檢察建議處于兩難境地。在行政執法檢察監督實踐中，檢察建議廣泛適用于行政作為、不作為、濫作為以及一些抽象行政行為的監督，且“檢察監督手段也十分單一，基本上依賴于向行政執法機關發出‘檢察建議’的形式”，[3]這種寬泛性和單一性折射出其針對性和重點性有所不足，使得本來“羸弱”的建議效力更加淡化。

第二，規范不作為類案件更宜使用監督令狀而非糾正意見。糾正意見最初適用于刑事訴訟偵查、審判、執行領域的違法行為，《刑事訴訟法》第55條、第203條、第263條對此作了明確規定，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》進行了細化，并對糾正意見和糾正違法通知書作了進一步區分，比如情節較輕的違法情形適用糾正意見，情節較重的違法情形適用糾正違法通知書。②比如《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第567條：“人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法行為，情節較輕的可以口頭糾正，情節較重的應當報請檢察長批準后，向公安機關發出糾正違法通知書。”第569條：“人民檢察院發現偵查機關或者偵查人員決定、執行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的，應當及時提出糾正意見。對于情節較輕的違法情形，由檢察人員以口頭方式向偵查人員或者公安機關負責人提出糾正意見，并及時向本部門負責人匯報；必要的時候，由部門負責人提出。對于情節較重的違法情形，應當報請檢察長批準后，向公安機關發出糾正違法通知書。”隨著民行司法改革的深入，糾正意見的監督方式被引入到民行檢察監督領域，并在《民事行政檢察文書樣本（試行）》中規定了“糾正違法通知”的形式。雖然糾正意見或糾正違法通知書的適用范圍有所擴大，但“實踐中被監督者違法不糾的情形較為普遍，監督者往往束手無策”。[4](p1266)而且，糾正意見或糾正違法通知書一般適用于違法作為類案件，對于行政機關不履責的不作為類案件，由于相關行為尚未發生，用“糾正”一詞似乎不妥，反之以督促令的方式“督促”其履職更合乎邏輯和情理。

第三，較之間接監督方式的支持起訴，檢察令狀可以更直接地監督行政違法行為。有學者指出在行政執法檢察監督中可以適用支持起訴的監督方式。[5](p144)支持起訴的對象包括遭受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織，當其基于不敢訴、不愿訴、不會訴等各種原因未提起訴訟時，檢察機關作為第三方“可以支持公民、組織起訴，有效地緩解弱勢群體怕起訴、起訴難的問題。”[6](p70)支持起訴這種間接監督行政執法行為的方式，側重于對違法行政行為受害方的訴權保護，其適用范圍較為有限，真正實施的效果也有待考量。

第四，檢察公益訴訟系最后保留手段，檢察令狀作為一項有益的補充，有利于提升監督效果。根據全國人大常委會授權公益訴訟試點的決定，③檢察機關“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。”參見2015年7月1日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。檢察公益訴訟不能直接提起，必須經過督促履職或者督促、支持起訴的訴前程序，若行政機關仍不履行相應職責或者提起訴訟，并導致國家和公共利益持續被侵害的，檢察機關才可以向法院提起公益訴訟。行政檢察監督公益訴訟的范圍有限，目前僅適用于生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等少數領域。除適用范圍有限外，檢察公益訴訟提起的程序也較為煩瑣，一般作為行政執法檢察監督的保留手段使用。在此之前，如果能夠通過檢察令狀等方式，督促行政機關及時履行法定職責或糾正違法行為，不僅符合最高立法機關設立訴前程序的目的，也有利于減少訴訟案件數量，提高行政執法監督效率。

綜上，現有檢察監督方式均存在一定不足，需要一種剛性的、直接的、有效的監督方式予以補充，一般而言，令狀式的監督方式具有命令性、直接性、確定性、有效性等特征，可以有效彌補現有監督方式的不足。而且，現有監督方式邊界不清晰，相互配合不緊密，未形成一個行之有效、科學完整的邏輯圖系，這已經嚴重影響到行政執法檢察監督的實際效果，故有必要引入一種新型的令狀監督方式，并以此為契機促進行檢察監督方式的整體改進，從而形成一個配合有序、適用靈活、邏輯清晰的檢察監督方式圖系。

二、檢察督促令語義界定及原理證成

（一）檢察督促令緣起、含義及特征。

檢察督促令之“督促”，系借鑒了民事訴訟“督促程序”之概念；檢察督促令之“令”，則緣于域外令狀制度。

首先，從民事訴訟“督促程序”觀之，一般認為督促程序起源于德國1877年的民事訴訟法，我國民事訴訟法也對其進行了規定，其通常含義是指債權人請求法院以支付令等形式，督促債務人履行特定給付義務的程序，其目的是督促特定當事人履行一定的作為義務，履行標的系特定數量的金錢或有價證券。可見，督促程序的內在指向是比較明確的，即對不履行義務的當事人通過司法程序敦促其積極履行義務。這種借助司法力量監督、催促不作為當事人履行義務的意指，具有較強的導向性和適用性，對于督促不作為不依法履責的行政機關積極履職，也具有較強的借鑒意義。

其次，從域外令狀制度觀之，英國是典型的適用令狀制度的國家，其司法令狀分為禁止令、阻止令與執行令等各種形式，分別起到禁止、阻止行政機關作出或執行特定決定，以及命令行政機關履行法定義務的作用。[7](p139-148)特別是執行令（mandamus），系法院針對行政機關不作為簽發的司法令狀。從當前來看，域外的司法令狀一般由法院審查后簽發。顯然，檢察督促令不能照搬域外司法令狀制度，因為我國檢察機關的定位為法律監督機關，而不是居中裁判的司法機關。這里之所以先提到域外的司法令狀，只是借用了司法令狀的名稱和功能，據以探討通過“令狀”的形式，實現檢察權對行政權的監督和制約。

結合行政執法監督和令狀形式的特性，本文所涉的檢察督促令，是指檢察機關依法履行法律監督職權過程中，發現行政機關執法存在不履職、不起訴、不執行等不作為行為的，向被監督機關發出的具有強制執行效力的法律監督文書。檢察督促令應當具有以下特征：一是命令性，這主要是指效力的強制性。命令性是檢察令狀的首要特征，體現出檢察督促令作為一項剛性手段的存在，即檢察督促令一經發出，就具有一定的強制效力，被監督的行政機關應按照令狀的內容及時履行相應的職責，若不執行檢察令狀將面臨否定性法律后果。二是確定性，包含內容的確定性和對象的明確性這兩層含義。內容的確定性是指檢察督促令要求被監督機關所執行的監督意見必須是清晰具體的，不能含糊不清。對象的明確性是指檢察督促令適用的行政活動類型比較明確，針對的是行政機關不履職、不起訴、不執行等不作為行為，而不是違法作為行為，若行政機關不糾正違法作為構成新的不作為時，可以適用檢察督促令再次督促其履行職責。三是監督性，即檢察督促令是檢察機關為履行憲法所賦予的法律監督職權而簽發的令狀，體現的是國家法律監督權，這是一種特定意義上的法律監督權，是檢察權對行政權所實施的一種必要監督。四是程序性，即簽發檢察督促令必須經過嚴格的程序，督促令所涉的具體案件可以交由獨任檢察官承辦，也可以交由檢察官辦案組承辦。獨任檢察官、主任檢察官在職權范圍內對是否簽發督促令作出決定，檢察督促令以人民檢察院的名義提出的，還需經檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會討論決定。

（二）檢察督促令之原理證成。

檢察督促令本質上涉及的是檢察權對行政權的監督，包括監督的正當性、監督的限度和方式等問題。所以，從權力運行的關系上看，檢察權與行政權的關系是檢察督促令原理論證的核心問題。

從現代權力關系的角度而言，檢察權、行政權以及審判權具有各自的權力邊界，不能相互僭越。審判權不必多言，它是獨立于檢察權和行政權之外的居中裁判性權力，而檢察權與行政權之間的關系則較為復雜，有的國家或地區將檢察權視為行政權的一種，如日本的檢察權本質上主要為行政權。[8](p152)有的國家或地區的檢察機關獨立于政府和公民，比如英美兩國的檢察機關可以作為政府或公益的代表參與行政性的訴訟，[9](p47-48)[10](p153-157)這種檢察權則具有司法性質。總體來看，檢察權在域外主要表現為一種制衡性權力，“‘行政執法檢察監督’的說法在西方國家學術探討及法律實踐中并不常見，尤其在屬于英美法系等國家的法律制度中，甚至連‘監督’(supervision)的概念都極少使用，而代之以“制衡”(checks and balance)加以表述。”[10](p153)我國對于檢察權的性質和屬性，同樣存在多種不同認知。有觀點將檢察權歸于行政權，進而主張取消檢察機關的法律監督職能；也有觀點將檢察權視為司法權，主張應在司法語境下考察其法律監督權能；還有觀點主張在檢察機關法律監督職權的基礎上，其只能行使有限的法律監督權。②相關文獻分別參見：陳衛東：《我國檢察權的反思與重構》，載《法學研究》2002年第2期；萬毅：《檢察權若干基本理論問題研究——返回檢察理論研究的始點》，載《政法論壇》2008年第3期；鄧楚開：《實在法視野下的檢察權性質與地位》，載《法治研究》2010年第7期。

筆者認為，對于檢察權與行政權的關系問題，應當基于我國憲法所規定的特殊的政制體制進行分析。在我國憲法所規定的以全國人大為主導的權力架構體制中，檢察權與行政權、審判權、軍事權等權力并列為國家權力。既然作為一項國家性的法律監督權，檢察權對行使行政性權力的行為進行監督乃應有之義。檢察權具有積極、主動性，行政權也具有主動、擴張性，權力運行的過程中難免會因各自內在的張力而發生互相碰撞的情形。檢察權和行政權具有各自的邊界和功能，檢察監督的關鍵在于，如何把握好檢察權對行政權監督的邊界和限度，一個基本的觀點是，“行政檢察監督要遵守行政權運行規律，尊重行政機關的專業性和優先判斷權，檢察監督不能代行行政權，也不能代行公民訴權。”[11](p24)筆者認為，這種內在尊重和尊讓可以視為檢察權監督行政權的第一道防線。具體到檢察督促令角度，從外在顯性層面，可以采取“明顯”的標準作為第二道防線，即將明顯不合法、不合理的行政執法不作為行為納入檢察督促令監督的對象，因為這些行為已經超出一般正常人的預期、違反了一般正常人的良知、侵犯了正常的國家和社會的公共利益，當行政機關不主動履行或依法作為時，檢察機關可根據憲法賦予的法律監督職權，通過檢察督促令等方式對其進行檢察監督。

三、行政執法檢察督促令實施的可行性

檢察督促令是對行政執法監督方式的補充和創新，符合檢察權監督行政權的原理，也符合檢察機關作為國家法律監督機關的定位。實踐中行政執法檢察督促令是否具有可行性？筆者認為，這可以從檢察督促令的內在優勢、現實探索和學理研究以及檢察監察體制改革的可預期性方面進行分析。

（一）獨特的內在優勢是實施檢察督促令的重要支撐。

檢察督促令區別于檢察建議、糾正違法通知等檢察監督方式的一個重要方面，就是采取“令狀”形式“督促”和“監督”行政違法行為。結合檢察督促令的特征，令狀形式至少具有如下內在優勢：一是適用對象更加明確。不同的違法行為應該適用不同的檢察監督方式，督促令針對的是不履職、不起訴、不執行的違法行為，適用對象更加明確，其與檢察建議、糾正意見等違法作為類的監督方式結合使用，有利于實現檢察監督方式的類型化和譜系化。二是使用方式更加靈活。檢察督促令采取的令狀形式是一種靈活性措施，檢察機關可以針對不同的行政違法情形酌情適用，而不須拘泥于特定的程式。三是效力具有適度強制性。與檢察建議、糾正違法意見等方式相比，司法令狀形式在意涵和程序上更加正式，語意本身和實施效力上暗含一定的剛性，其督促效果更加明顯，有利于彌補檢察建議等弱性監督手段的不足。四是后續保障措施更加完善。若行政機關不履行檢察督促令，在過去，檢察機關可采用反貪瀆職等職務調查權促其履行。雖然國家監察委員會成立后，這項職權已從檢察機關剝離，但隨著監察委員會權限加強和地位提升，檢察機關可以將線索轉辦給監察委員會以及提起刑事公訴，轉辦和公訴本身就是一種潛在的威懾力量，即便不予轉辦，檢察機關仍可通過檢察公益訴訟等方式，保障檢察督促令內容的實現。

（二）實踐探索和學理研究奠定了督促令實施的必要基礎。

檢察督促令作為一個新生事物，雖然尚無明確的法律條文對其予以規范，但是黨的十八屆四中全會決議明確指出，檢察機關有權“督促”行政機關糾正違法行使或不行使職權的行為，至于如何“督促”，采取何種具體的方式“督促”，檢察機關應具有一定的自主探索權限。從當前的實踐探索和運行情況來看，貴陽市檢察院已經先行一步，創新使用了檢察督促令的方式以推進行政執法檢察監督工作。貴陽市人大常委會2013年施行的《貴陽市建設生態文明城市條例》規定了環境訴訟案件或事件的處理中，行政執法檢察監督可以采取“督促令”的方式。①參見《貴陽市建設生態文明城市條例》第38條第1款。貴陽市檢察院以此為契機，在多起環境保護訴訟和非訴訟案件中使用檢察督促令的形式，督促行政機關、企業等相關主體依法履行環境保護的職責或義務，并取得比較好的監督效果。②參見：宋國強，任磊，楊彰立：《檢察督促令讓法律監督不留空白》，載《法制生活報》2014年10月22日第1版；任磊：《充分發揮“檢察督促令”的生態保護法律載體作用》，載《當代貴州》2014年第31期。從學理研究層面看，學界對行政檢察監督采取“檢察令狀”的形式已有了初步研究，“……行政檢察的工作模式以獨立調查為基礎，以檢察建議和令狀為主要方式，檢察令狀針對特殊情形、緊急情況，作為體現檢察權威的重要表現。”[12](p62)可以說，黨的決議、實踐的探索以及學理的分析都為行政執法檢察督促令的實施做了有益的鋪墊。

（三）監察和檢察體制改革使檢察督促令的實施具有可預期性。

當前我國監察體制正在進行重大改革，根據2016年11月中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，我國行政監察體制改革的路線圖日益明朗，即逐步建立起國家監察委員會體制，監察委員會將實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋。國家監察體制的改革為行政檢察制度的完善提供了新的契機。根據上述改革試點方案，國家監察委員會的工作重點定位在黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面，其性質是黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，而“檢察機關的反貪等部門將轉隸成為監察委員會的職能部門”。[13]值得注意的是，這并沒有改變檢察機關系國家法律監督機關的憲法定位，對于行政機關的不作為、亂作為等行政違法行為，檢察機關仍可以行使檢察監督之權。有學者指出，雖然檢察院會因一部分“主業”被剝離短期內受到影響，但長期來看檢察機關可以更加集中精力做好刑事案件公訴、民事行政檢察等其他法律監督工作。特別是在民事行政檢察、公益訴訟等方面，檢察機關還有很大的空間，可以做很多工作。[13]在此大背景下，應當進一步創新行政執法檢察監督的方式，比如通過“令狀”等形式加強行政執法監督。總體來看，相較于監察委員會的反腐敗職能，行政執法檢察監督令對違法行為處理的程度較輕，但若發現存在貪污賄賂、失職瀆職等情節嚴重的，檢察機關則再移交給監察委員會。二者處理程度一輕一重，相互補充，可取得行政執法監督的最佳效果。

四、以檢察督促令為契點構建的監督方式圖系

行政執法檢察督促令如何與現有各種監督方式相互補充、相得益彰，最終形成一個比較成熟、完善的行政執法檢察監督方式圖系，從而實現對行政公權的有效監督，這是本文關注的一個核心議題。

圖1 行政執法檢察監督方式圖系

（一）行政執法檢察監督的對象。

行政執法檢察監督體現的是對行政權的監督，監督的對象應是行政機關的行政執法行為，不包括行政相對人的違法行為。而且應當進一步限縮為行政機關的具體執法行為，不應包括行政機關制定規范性文件等抽象行政行為。這主要是為了避免檢察權過度介入行政權領域，同時也是考慮到行政檢察監督的直接法律依據尚存在不足、檢察監督的力量還比較薄弱等現實情況。所以，筆者主張行政執法檢察監督的對象范圍應當有所限縮，主要針對行政處罰、行政強制、行政執行等具體行政執法行為。①有學者將行政違法行為檢察監督的對象進一步細分為“不利行政決定”、“授益性行政決定”及不作為，并認為監督的對象也不宜包括行政機關制定規范性文件的抽象行政行為。參見：謝玉美、劉為勇：《行政違法行為檢察監督程序論》，載《行政法學研究》2017年第1期。

（二）行政執法檢察監督方式的邏輯體系。

就行政執法檢察監督方式的內在關系來看，結合日常執法實踐，行政機關的具體執法行為可分為作為類行政行為和不作為類行政行為。

1.作為類行政行為。依據違法程度的不同，又可分為一般輕微違法行為及情節較重違法行為。對于一般輕微違法行為，如行政執法程序存在小瑕疵，由于未對行政相對人的合法權益造成實質性傷害，也未根本動搖行政法秩序之根基，檢察權不宜過度介入其中，可以通過比較柔性、和緩的監督方式“建議”行政機關予以糾正。在現有的監督方式中，檢察建議的性質定位是“建議性”、“意見性”的，本身并不具有強制執行力，這種監督方式與一般輕微違法行為的監督正好契合，所以可將檢察建議這種監督方式的適用范圍對應為一般輕微違法行為的監督。對于情節較重的違法行為，如主要事實認定錯誤、嚴重違反法定程序或濫用職權這類嚴重侵害到行政相對人的實質合法權益的亂作為行為，檢察機關應使用態度強硬些的監督方式責成其立即糾正。現有檢察監督方式中，糾正違法通知的措辭語氣更加直接明了，語義內含“責成”、“責令”之意，具有強制性意蘊，故而，對于情節較重的違法行為以糾正違法通知的方式要求其立即糾正，較為妥當。

2.不作為類行政行為。不作為類行政行為在性質上屬于怠于履行職責的行為。結合怠于履職的原因，檢察督促令的具體適用可以細分為履職督促令、起訴督促令和執行督促令。

（1）履職督促令。這適用于最為常見的行政執法不作為，如不予受理、不予查處或拖延辦理等情形，由于行政機關的消極不作為、不履職責，任由侵害國家、集體、社會利益和公民合法權益的事項蔓延，使得既有權益得不到保護、合法的秩序得不到維護，此時檢察機關應當主動督促其履責，這是檢察督促令適用的最主要情形。不過，行政管理領域事項錯綜復雜，較常見的有公安、資源、城建、工商、環保等四十多個行政管理領域，②《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”那么履職督促令是否適用于當前所有這些領域呢？從貴陽市檢察督促令的實踐來看，其只適用于環境保護等幾個特定領域。但是，筆者認為憲法賦予檢察機關的法律監督權是普遍性監督權，而不是個案性監督，“根據檢察機關的‘國家法律監督機關’的性質界定，檢察機關對行政違法行為監督的范圍應包括行政機關在所有行政管理領域（如環境、工商、質監、衛生、治安、教育、科技、文化、互聯網等）的所有違法作為和違法不作為。”[14]所以理論上，檢察督促令可及于所有行政管理領域。但考慮到現實情況的復雜性和行政機關的可接受性，可以先將監督的側重點放在維護國家利益、社會公共利益和集體利益方面，[12](p63)比如先從涉及人數眾多、矛盾尖銳、直接影響社會穩定和安全的環境保護、土地資源、食藥安全、社會保障等重點領域展開試點，再逐步鋪開擴及其他行政管理領域。另一個問題是檢察機關如何發現適用履職督促令的案件線索。一般情況下可以采取兩種方式：一是主動介入方式，檢察機關民行部門自行發現或者內部其他部門發現行政機關違法行為后主動開展行政執法檢察監督。如土地征收征用、城市房屋拆遷、公共環境保護等涉及重大公共利益和社會影響強烈的案件，檢察機關可以主動介入督促行政機關依法履行職責。二是被動啟動方式，檢察機關根據第三方提供的線索，如群眾舉報、法院移送和人大督辦等，對嚴重違法的行政不作為予以監督。

（2）起訴督促令。這種方式適用于重大環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有權提起民事訴訟的行政機關怠于提起訴訟時，或者對損害國家、集體、個人民事權益的行為，法律規定的行政機關怠于支持起訴時，檢察機關可向相關行政機關發出督促起訴之令狀，敦促其履行提起訴訟之職責。支持起訴、公益訴訟這兩種監督方式，均來源于民事訴訟法的相關規定，支持起訴、提起公益訴訟的主體均包含“機關”這一類型。①《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”當前，檢察機關已明確可以作為支持起訴和提起公益訴訟的主體。②檢察機關“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。”參見2015年7月1日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。除檢察機關外，在“機關”這一類型中，是否還包括行政機關以及其他行使行政職權的組織？從民事訴訟法的文本含義看，無論是“機關”還是“法律規定的機關”，很難將行政機關以及其他授權行使行政職權的組織排除在外，如“針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管單位不行使或怠于行使自己的職責時，檢察機關可以督促有關監管單位履行職責依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。”[15](p52)故而，這里的“機關”應作寬泛理解，應包括行使行政職權的行政機關和授權組織等行政主體，而且這是一個不可忽視的可以提起民事訴訟的主體。若這些主體日后像檢察機關一樣獲得人大授權，其支持起訴和提起民事公益訴訟就成為行政機關的一項法定職責，如果相關的行政機關怠于履行該項職責，致使國家、集體、公共利益遭受嚴重損失，檢察機關同樣可以通過督促令的方式督促其履行職責。正如有學者指出，賦予行政機關民事公益訴權，實際上是行政機關通過訴訟實現其公共管理的職責，一旦具有了這項職責，就必須履行，放棄職責即構成失職，這正是檢察機關督促起訴制度存在的基礎。[6](p70)

（3）執行督促令。這適用于某些行政機關收到檢察機關發送的檢察建議或糾正違法通知后，置若罔聞仍不依法履行相應職責的，檢察機關可以向其發出督促令，督促行政機關落實檢察建議或糾正違法行為。這是基于如下考慮，為避免檢察權對行政權的過度干涉，不應賦予任何現有的檢察監督方式具有可以直接強制執行的效力，否則會打破檢察權與行政權之間的平衡。若出現行政機關不履行檢察機關發送的檢察建議或糾正違法通知的行為，這又轉化為一種新的怠于作為（即不作為）的情形，此時檢察機關可以進一步發出執行督促令作為一個中間緩沖以敦促其履行。

（三）檢察公益訴訟應作為一項保障性監督方式存在。

“人民檢察院提起公益訴訟具有必要性，這一點從人民檢察院的自身定位以及人民檢察院一年多來對公益訴訟的試點效果來看，已經得到很好的證明。”[16]申言之，從權力性質上看，檢察權是與行政權相并列的國家權力，公益訴訟權本身也是一種法律監督權。由檢察機關對嚴重侵害公共利益的行政違法作為和不作為行為提起公益訴訟，是檢察機關行使法律監督權，通過檢察權監督行政權的一種有效手段。從訴訟法理上看，檢察公益訴訟中檢察機關只是依照法律監督的職權作為“原告”啟動行政公訴的程序，并不對被公訴的行政機關的行為作出司法終局判斷，最終行使這項司法判斷權的是法院。

從內在優勢上看，個人提起行政公訴調查取證難度較大，大部分社會團體或組織與行政機關有著千絲萬縷的聯系，只有檢察機關能對行政權行使的過程進行有效的監督制約。而且，“檢察機關在獲取證據、舉證能力、技術手段以及對法律法規的理解等方面，基本上與行政機關保持平衡，符合權力對等和抗衡的法治精神。”[17]從監督限度上看，檢察機關提起行政公訴仍須遵循司法謙抑原則，檢察機關行使的只是“監督”、“督促”職能，不能越俎代庖“干涉”、“代替”行政權。對于履職督促令、起訴督促令，行政機關仍不履行的，才需要引入第三方司法權的力量，以保持檢察權與行政權之間的平衡，即通過檢察公益訴訟的方式以確保督促令內容的實現，而非直接賦予其強制執行的效力。對于執行督促令，若行政機關仍不履行，別無他策之下，檢察機關只有提起檢察公益訴訟以確保其內容實現。當然，如果行政機關怠于履責的行為已涉嫌瀆職犯罪的，檢察機關應當轉交國家監察委員會，追究有關人員的刑事責任，而不是再提起檢察公益訴訟。從法律依據上看，檢察公益訴訟已經獲得最高立法機關的授權試點，即2015年7月1日全國人民代表大會常務委員會已經作出關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定，目前來看部分地區開展檢察行政公益訴訟的試點效果良好，進一步通過立法予以完善檢察公益訴訟已基本形成共識。[18]由上可知，檢察公益訴訟作為行政執法檢察監督的一項保障性監督手段，不僅是必要的，也是可行的。

結語

行政執法檢察監督在實踐中已經取得良好的成效，其對于促進依法行政和維護公共秩序也將會發揮更大的功效，但這均離不開對行政執法檢察監督方式的整合和優化。正如前文所言，將檢察督促令方式引入行政執法檢察監督不僅“可以”，而且“可行”。而以此為契點，重新界分檢察建議、糾正違法通知、檢察督促令、檢察公益訴訟的各自邊界和適用情形尤為必要。這種界分有利于整合零散的和碎片化的檢察監督資源，從而促進行政執法監督方式的譜系化和規范化，最終實現行政執法監督效果的最大化。我們期待立法和實踐層面能夠對這種譜系化的監督方式引起重視，以促使其取得最終實效。

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責任編輯 王 京

D922.1；D926.3

A

1003-8477（2017）06-0148-08

王華偉（1984—），男，齊魯工業大學文法學院講師，法學博士；劉一瑋（1989—），女，北京大學法學院博士研究生。

齊魯工業大學2016年人文社科校級規劃重點項目“裁執分離視閾下非訴行政執行問題研究”（SKXMZ1602）。