從鄭州北湖濕地公園看海綿城市建設

趙樹德

從鄭州北湖濕地公園看海綿城市建設

趙樹德

海綿城市，是指城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。2015年，國務院、住房城鄉建設部等先后發布一系列指導海綿城市建設的政策文件，明確提出“通過海綿城市建設，綜合采取‘滲、滯、蓄、凈、用、排’等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。”我們透過鄭州鄭東新區北湖濕地公園的建設闡述海綿城市建設的重要意義、推進海綿城市建設過程中存在問題和不足以及加快海綿城市建設的政策措施。

一、鄭州北湖濕地公園——鄭州海綿城市建設的重要標志

鄭州鄭東新區北湖濕地公園位于鄭東新區北龍湖濱水區西北角，北臨龍湖內環，南與龍湖水域相通，總面積16.4萬平方米，綠化面積8.65萬平方米，是目前鄭州市區最大、具有自然水生態系統保護和修復功能的濕地公園。公園種植喬木5400余棵，灌木270余株，透水鋪磚面積2.42萬平方米，吸引眾多野生鳥類及其他生物棲息，實現了自然、和諧、共生的格局。公園集污水處理、環境保護、科普教育和休閑觀賞等功能于一體，園內廣植蘆花、花葉蘆竹、香蒲、蘆葦、水蔥、水竹等，既起到了凈化水的作用，又為公園增添了觀賞情趣，為城市環境營造了一處美麗的休閑觀賞景區。鄭州北湖濕地公園集游客服務區、有機展示區、萬柳碧蔭區、繽紛花海區和濕地體驗區五個功能區構成，通過將自然生態景觀價值與科普教育體驗的有機結合，構建出鄭州最具特色的具有自然水生態系統保護和修復功能的人工濕地。其實，這個濕地公園僅是鄭東新區龍湖共生生態公園的一個組成部分，圍繞著龍湖周邊有五個公園連為一體，形成以龍湖片區為核心的“城市綠肺”。這些公園通過水生態系統的構建，達到多種生物共存、完善生態結構的目的。覆蓋率70%的沉水植物，形成了四季常綠、層次豐富的“水下森林”，并對由龍湖水引入的濕地水質進行凈化，創造水清氣凈的生態環境。在雨水收集及其水資源的凈化處理過程中，形成深水、淺水、沼澤、陸地景觀為一體的濕地生態系統。以海綿城市理念打造的現代化公園，標志著鄭東新區生態綠化建設邁上新臺階，轄區生活宜居度持續大提升。海綿城市已成為鄭州鄭東新區發展理念和建設方式的重要標志。濕地公園就像巨大的海綿一樣，遇到有降雨時能夠就地或者就近“吸收、存蓄、滲透、凈化”徑流雨水，補充地下水、調節水循環，在干旱缺水時有條件將蓄存的水釋放出來并加以利用，讓水在城市中的遷移活動更加自然，從而有效改善城市的自然生態環境，讓城市更加綠色、低碳，降低二氧化碳排放。

二、海綿城市建設的重要意義

習近平總書記指出，“城市要優先考慮把有限的雨水保留下來，優先考慮利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。習近平總書記的重要指示，突出強調了“自然”二字，抓住了城市生態建設的本質。建設海綿城市，應當尊重規律、尊重科學，堅持道法自然、順勢而為，讓水自然循環、溝通天地、造福人類，實現天人合一，才能使城市更生態、生活更美好。樹立海綿城市理念，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，既節約水資源，又保護和改善城市生態環境。加快海綿城市建設是深入貫徹中央城市工作會議和省委城市工作會議精神的實際行動，是完善城市功能、保護城市生態的重要舉措，是深入推進新型城鎮化建設、實施百城建設提質工程、提高城市品質、增強市民獲得感的具體體現。

海綿城市建設，就是要保護城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態敏感區，發揮其海綿功能。結合綠色建筑、低影響開發以及綠色基礎設施建設，利用天然植被、土壤、微生物等凈化水質，最大限度地減少城市開發建設行為對原有生態環境造成的破壞，并逐步恢復被破壞的城市生態。海綿城市是城鎮化綠色發展的重要方式，體現了創新、協調、綠色、開放發展的新思路，是我國“穩增長、調結構、促改革、惠民生”大政方針的重要內容。海綿城市涉及房地產、道路、園林綠化、水體、市政基礎設施等城市建設的方方面面，與新區建設、舊城改造以及棚戶區改造密切相關，能夠改善城市環境，還可帶動環保、新材料、信息等相關產業的發展。通過海綿城市建設促進產業發展和技術進步，包括調蓄、促滲技術的發展，水污染治理行業的發展，以及相關產業新技術、新材料、新設備、新工藝的發展。海綿城市建設強調保護自然、師法自然、涵養水源、凈化水質、調節城市小氣候、減少熱島效應，盡可能保留城市生態空間，恢復生態多樣性，營造優美的景觀環境。海綿城市建設鼓勵各地采用政府和社會資本合作（PPP）模式、政府購買服務等方式吸引社會資本投入，可發揮財政資金撬動作用，將公益性項目和收益性項目整合，吸引社會資本共同參與城市建設，有助于拉動投資、助力政府和社會資本合作。總之，海綿城市既是城鎮化的一種發展模式，也是促進經濟和環境協調發展的手段之一。

三、推進海綿城市建設過程中存在的問題和不足

在國家全力推進海綿城市建設的背景下，各地掀起了海綿城市建設的熱潮。但由于起步較晚，在海綿城市建設過程中不可避免地會遇到各種各樣的問題。這就需要我們針對存在的問題、不足和發展需求，從實際情況出發，因地制宜地促進海綿城市建設的良性發展。

（一）重視程度和認識不到位，協調難度大影響建設進程。一些部門和單位對海綿城市建設缺乏有效的認識，重視不夠，對海綿城市相關政策缺乏系統學習、深刻理解、貫徹落實，跟進動作不夠快。有的認為一些城市造成內澇不是城市本身的問題，而是氣候變化，導致短時間強降雨的問題。還有的認為，海綿城市建設成本高、效果不佳，可謂勞民傷財。我國是一個世界上嚴重缺水的國家，人們在遭受瞬時暴雨災害的同時，并沒有意識到雨水被大量排放所造成的嚴重后果，因此對于立足于將雨水變害為利的海綿城市建設的認知不夠深刻。人們對于城市相關改造的必要性和造成的不便不認可不支持，直接影響到海綿城市建設的進程。

（二）對建設中存在問題認識不足，涉及的綜合性難題較多。海綿城市建設試點區域一般既包括改造難度極大的老舊城區，也包括部分新城區與待建區，不僅項目數量大、周期短，還必然涵蓋各種灰色基礎設施和綠色基礎設施的選擇和合理組合，甚至還可能涉及河道、湖泊及流域的綜合整治，如何盡快、有序地完成實施方案的整體規劃，科學、有序、全面開展各個項目設計及施工建設，是一項異常緊迫又有很大難度的工作，而且不同區域也都面臨不同的建設風險和落實困難。對于不少城市老舊城區改造項目，一方面綠地率很低，難以提供充足的地上空間布置低影響開發或綠色雨水基礎設施；另一方面還面臨已建綠地的改造、市政道路空間和豎向關系的改造、合流制區域管網的提標改造、水澇點整治，涉及許多不同部門的協調、市民對大范圍改造的理解和支持等綜合性難題。

（三）建設投資規模大增長快，資金難以得到保障。海綿城市建設是一項系統性工程，涉及資金動輒幾十億元、上百億元，而且大部分項目都是公益性、無收益的，無形中增加了政府的負擔。尤其是中小城市公共財政支出有限，籌措建設資金十分困難。基于城市總體建設規模，以及地方經濟增長及財政狀況，建設海綿城市的資金需求有較大的超前性。住房城鄉建設部統計數據顯示，海綿城市建設投資約為每平方公里1億～1.5億元，無形中拉大了資金需求與財力和籌資能力的差距，導致融資的任務重、難度大。目前，海綿城市建設領域市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴重，多元化的投融資格局尚未形成，融資渠道狹窄，方式單一，加大了海綿城市建設的難度。

（四）專業人才和技術比較缺乏，專業隊伍力量有待加強。目前海綿城市建設人才嚴重缺乏，規劃設計、教育科研都缺乏領軍人物和團隊，人才培養無法滿足社會需求；工程材料產業體系單薄，運營管理缺乏經驗，生態工法一知半解，無法滿足海綿城市建設需要。海綿城市建設是一項新的工程，設定了許多技術參數和指標，涉及許多新工藝、新技術、 新材料的應用，在探索和實踐中，試點城市人才和技術力量儲備相對薄弱，各方面均存在專業缺乏和業務不精問題，有待加強。

（五）技術標準難以把握，相關技術要求急需修訂。海綿城市建設綜合性強、創新性強，技術標準體系尚未形成，各專業間缺乏相互融合，特別是專業間已有的標準互不協調。在海綿城市試點城市及其他城市建設過程中，出現了相關標準要求不協調甚至沖突等現象，造成了建設標準難以執行、建設效果不能保障等諸多問題，直接影響到海綿城市的有效建設，相關標準急需修訂。

（六）相關法規政策不夠完善，影響建設力度和成效。海綿城市的建設是國家近些年來提出的一個比較新穎的理念，作為一個新生事物，處于摸索嘗試階段，很多問題尚未預見，相關政策法規的出臺也需要隨建設的實踐慢慢推進，需要在建設中總結分析，并實時調整。因此沒有有力的政策法規支撐，沒有建設行業標準的硬性要求，建設中會存在混亂和無法可依的狀況，也會影響建設力度和成效。每個城市自然條件存在著巨大的差異，很多政策法規的實行也需要逐步推進，在建設過程中地方應該結合自身的實際狀況，對海綿城市的推進進行適時調整。當前海綿城市建設還缺少統一的政策法規支撐和引導，缺乏統一行業標準的制定和統籌，建設過程仍舊無章可循。

四、加快我省海綿城市建設的政策措施

為加快推進我省海綿城市建設，提出以下政策措施：

（一）注重理念更新，進一步提高思想認識。一是加大宣傳力度。進一步加大海綿城市宣傳力度，統一思想，提高認識，充分發揮輿論引導作用，通過多種渠道和形式，深入宣傳海綿城市建設的重大意義和政策措施，讓公眾理解、支持和參與海綿城市建設，充分調動社會各方參與海綿城市建設的積極性、主動性。加大海綿城市知識普及力度，推廣宣傳海綿城市建設成功案例，提高公眾對海綿城市的認知和認同。二是轉變城市建設理念。傳統的城市建設注重路面硬化和排水設施建設，“快速排除”和“末端集中”的城市排水理念造成了逢雨必澇、旱澇急轉的嚴峻局面。建設海綿城市強調讓城市回歸自然，強調優先利用自然濕地吸納雨水徑流，通過透水地面、下沉式綠地、綠色屋頂等海綿體解決城市雨水難題。三是提高民眾參與意識。建設海綿城市與廣大群眾生活息息相關，要動員全社會積極參與，使大眾融入其中，努力將海綿城市建設理念和具體要求轉化成一種思維習慣或行為模式，乃至形成一種城市文化，共同為建設海綿城市而努力。四是正確認識海綿城市。建設海綿城市要保護原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態，避免海綿城市就是植樹種草、建透水路面、搞雨水利用的片面認識和理解。要做好頂層設計，順序推進，不能一哄而上，既要做好海綿城市的建設和養護，又要糾正以往不符合建設發展的理念，改變以往末端治理的方法，實施源頭減排、過程控制、系統治理、統籌建設，使海綿城市建設取得預期效果。

（二）加強規劃引領，完善建設標準規范。一是科學編制規劃。編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關專項規劃時，將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標。劃定城市藍線時，充分考慮自然生態空間格局。建立區域雨水排放管理制度，明確區域排放總量，不得違規超排。二是嚴格實施規劃。堅持先規劃、后建設，嚴格實施海綿城市建設專項規劃，統一相關規劃的實施管理。城市規劃許可和建設項目審查審批，必須把新建住宅小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為前置條件。在建設工程立項、可行性研究、選址、用地、初步設計、施工、監理和竣工驗收等環節，將海綿城市相關工程措施作為重點審查內容。三是完善標準規范。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規范，突出海綿城市建設的關鍵性內容和技術性要求。加強海綿城市技術研究和標準體系建設，抓緊研究制定海綿城市建設技術導則、指標體系、檢測評價方法等技術標準。按照海綿城市建設要求，修訂完善城市水系、公園綠地、市政設施管理和道路交通管理等地方性政策規章。

（三）完善支持政策，積極引導建設管理。一是創新運營機制。區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融資本相結合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，采用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。二是加大政府投入。中央財政發揮“四兩撥千斤”的作用，統籌安排資金予以支持，積極引導海綿城市建設。地方政府進一步加大海綿城市建設資金投入，統籌城市建設維護稅、土地出讓收益等財政資金，加大對海綿城市建設的投入和支持力度，在中期財政規劃、城市建設規劃和年度建設計劃中優先安排海綿城市建設項目。三是完善融資支持。因地制宜推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與海綿城市建設和經營管理。各有關方面將海綿城市建設作為重點支持的民生工程，充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對海綿城市建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，對海綿城市建設提供中長期信貸支持，積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持范圍。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用于海綿城市建設項目。

（四）深化體制改革，協調處理各方關系。海綿城市建設涉及到規劃、城建、水利、市政、交通、國土等多個部門。各部門應適應海綿城市建設，破解管理體制障礙，跳出固有理念和管理方法，加強配合形成合力，有序推進海綿城市建設。一是明確職能部門自身職責，明晰部門分工和管理權限邊界，注重部門間工作銜接和協調配合，創新管理方式，制定獎懲管理機制。二是規范完善內外監督機制，實施內外監督相結合的管理方式，規范和監督管理人員的用權行為，防止貪污腐敗、濫用職權，威脅工程質量。同時管理部門聯合公眾、媒體等社會力量，強化對承建單位和相關生產企業的社會監督，打造透明化、制度化監督程序。三是政府部門強化自身改革，簡政放權，加強內部考核機制和績效評價機制建設，建立“能上能下”的用人機制，提高行政效率，減少部門管理職權沖突。

（五）強化人才培養，培育綠色海綿產業。海綿城市建設涉及城市規劃、給排水、風景園林、環境科學與工程、工程管理、材料學、經濟學、自動化和機電與控制專業。實踐表明，有效的跨學科隊伍建設和完善的職業發展體系，對于穩定和壯大海綿城市行業隊伍起到核心作用。一是加大對規劃、設計、施工、管理、水文、氣象、排水、園林等多學科、多方向的人員培養，引導專業人員在設計、建設和管理各個環節追求精細化，著力打造一支高水平的設計、監理、施工技術人才隊伍。二是著力打造綠色海綿產業，積極組裝以水資源為主的經營性項目，引進民營資本或企業資本。建立海綿城市工程技術研發中心、海綿產品產業園或海綿產品企業，嚴格準入制度，鼓勵扶持有能力的企業開發質優價廉性價比高的海綿新產品、新材料，服務海綿城市建設。三是積極采取措施，引進專業技術人才，充實建設隊伍。加強對相關部門監管人員及設計、施工、監理等單位從業人員的業務學習和培訓，切實增強建設隊伍的綜合素質和能力。

海綿城市建設是實現城市化和自然生態系統協調發展的有效途徑，有力克服了城鎮化發展過程中的問題。當前，無論城市規模的大小，建設海綿城市已經是大勢所趨，必須推動新型城鎮的建設，在城鎮化發展中貫徹落實以人為本的思想理念，加快海綿城市建設。

河南省住房和城鄉建設廳

鄭州鄭東新區北湖濕地公園