基于扎根理論的BT債務風險因素識別研究*

天津理工大學管理學院 高華 王曉潔 侯曉軒

基于扎根理論的BT債務風險因素識別研究*

天津理工大學管理學院 高華 王曉潔 侯曉軒

本文以BT債務風險為特定研究對象，借助深度訪談獲得的資料，運用扎根理論進行BT債務風險因素的識別。共識別出地方政府內部控制制度、地方政府信用水平、地方政府能力水平、BT合同價款調整風險、地方政府收入能力、地方政府融資能力和地方社會經濟發展水平七類二十一項風險因素，并對這些因素影響機理和影響路徑進行分析。得出結論：影響BT債務償還意愿的關鍵因素是地方政府信用，影響BT債務償還規模的關鍵因素是地方政府決策水平和工作人員水平，影響BT償還能力的關鍵因素是地方經濟發展水平和地方政府財政收入水平。

BT債務 BT債務風險 風險識別 扎根理論

一、引言

基礎設施需求增加和政府建設資金的匱乏，導致BT債務規模激增，截至2013年6月底，BT債務規模更是達到了12146.30億元，占到地方政府債務總額的11.2%。而個別省份中BT債務規模更大，比如貴州省的BT債務1827.41億元，占其負有償還義務的政府債務比例高達39.5%，成為政府建設資金的第一來源。BT債務激增加大了地方政府債務風險，較高的債務風險影響了地方經濟實力的提高以及地區公共產品的供給，使社會信用水平下降，社會穩定性受到影響，嚴重可能造成地區基層政權無法正常運轉，降低國內經濟發展水平和速度，最終影響國家競爭力。可見，過大的BT債務風險對國民經濟和社會發展造成了一定消極影響，只有在識別BT債務風險基礎上，才能對其風險程度做出正確評價，才可能采取切實可行的風險控制措施，做到有效管理BT債務風險。

二、文獻綜述

（一）BT債務風險界定BT債務沒有統一的界定。中國行業研究網指出：地方政府部門和隸屬于其的城投類融資平臺都在以BT模式進行變相舉債，這種舉債融資的方式都直接或間接地構成了地方政府的BT債務。因此，本文將BT債務界定為地方政府部門采用BT模式進行融資所形成的地方性政府債務，而BT債務規模是政府部門向私人部門支付的BT項目回購總價款，由回購基價和回購期給付給私人部門的投資回報兩部分構成。其中，回購基價由工程建設成本和建設期融資費用構成；而回購期私人部門投資回報的大小則直接取決于回購基價、回購款的支付方式和雙方事先約定的投資回報率等因素（高華、謝強，2009）。本文將BT債務風險界定為狹義的地方政府債務風險，即財政風險，僅指BT債務引起的財政風險，也就是BT債務回購付款負擔超過了財力承受能力，政府債務發生嚴重困難，不得不延期回購或停止回購的風險。

（二）研究現狀目前關于BT模式風險的研究主要集中在微觀BT項目層面的風險識別（姜早龍、王東雁、劉曉君，2012）、風險分擔（高華、齊浩、朱俊文，2015）和風險評價（程鴻群、邱輝凌、張洛熙等，2014），BT債務宏觀層面的研究尚屬空白。事實上，地方政府債務中BT債務規模所占比重較大，單從微觀角度進行研究已不能滿足現實需要，因此需要將BT債務與地方政府債務的研究相結合，才能真正解決BT債務風險問題。

目前國內關于地方債務風險和防范研究主要集中在三個方面：一是財政風險成因及管理措施（郭琳、樊麗明，2001；郭琳，2001；劉尚希、趙全厚，2002）；二是地方政府債務風險預警和指標體系的研究，包括預警理論（裴育、歐陽華生，2007）、指標體系和預警程序的分析（裴育、歐陽華生，2006），分析方法有模糊評價、灰色系統理論（章志平，2011）、杜芬模型（高英慧、高雷阜，2013）；三是地方政府債務風險防范及解決措施的研究，從稅務治理角度防范（韓增華，2010），從財務指標預測角度提出解決措施（于凌云，2008），從控制公共風險角度提出化解措施（劉尚希，2004）。還有部分文獻專門針對地方債務融資平臺風險防范和化解（賈康，2009）。

可見，地方政府債務風險研究都是從宏觀層面進行的，取得較為成熟的研究成果，但債務使用的項目層面風險僅江俊龍等（2011）提到。BT債務雖然與銀行等金融機構貸款同屬于地方政府債務，但具有自身的特色：首先，BT債務利益相關者眾多，資金流較銀行貸款復雜，一旦出現政府違約，不能如期回購，產生的風險后果將會更大。其次，BT債務規模的穩定性較一般政府債務差，BT模式主要應用在投資規模較大的非經營性和準經營性的項目，建設周期長，建設過程中政策因素、不可抗力和不利物質條件、經濟因素等變化可能造成BT項目發生變更和索賠，影響BT項目投資規模，從而使BT債務規模發生變化。再者，地方財政部門很少事先制定BT項目回購付款的預算安排，使BT債務更具隱蔽性。因此，現有地方政府債務風險評價指標體系雖較為完整，但這些指標未考慮BT項目微觀層面的特殊性，不能簡單直接套用。建立一套科學完整的BT債務風險評價指標，首要的工作是確定影響BT債務風險的因素，這正是本文研究的主要內容，采用半結構化訪談方法進行BT債務風險因素的識別，最終形成風險因素集。

三、研究方法及數據來源

（一）研究方法頭腦風暴法、德爾菲法、流程圖法等都是風險識別的方法，鑒于具有微觀和宏觀結合特性的BT債務風險研究的不完善，學術界還缺乏相對較為成熟的理論，本文BT債務風險識別采用半結構化訪談的扎根理論方法。

扎根理論（grounded theory）最早由Galsser、Strauss（1967）提出，最初應用于醫院死亡的研究，到20世紀90年代以后，被逐步應用于管理學、教育學、心理學和社會學等不同領域。近年來，扎根理論也廣泛應用于影響因素的識別研究，如老年人中風后參加戶外旅游的影響因素分析（Lara Barnsley、Annie McCluskey and Sandy Middleton，2012）、不同類型學生選擇MBA計劃的影響因素（Greg Blackburn，2011）、在風險管理中各階段的關鍵成功因素識別（Niam Yaraghi and Roland G.Langhe，2011）。在風險識別方面也有應用，比如產業集群（朱榮，2010）、企業海外并購（杜曉君、劉赫，2012）、企業知識轉移（李柏洲、徐廣玉、蘇屹，2014）等風險識別。

扎根理論在實踐過程中產生了很多演化，代表性的有三大流派，其中Strauss和Corbin的程序化版本是至今為止使用最多的扎根理論（費小東，2008），且在風險識別領域已有較為成熟的應用，因此本文進行BT債務風險因素識別時，選用的扎根理論是Strauss和Corbin的程序化版本。

（二）數據來源一般質化研究要求受訪者對訪談問題有所認識和理解，因此選取BT項目、地方政府經濟和財政部門等領域研究學者和從業人員作為訪談對象，樣本數量確定以扎根理論飽和準則為準，訪談的主要對象包括天津理工大學管理學院（4人）、天津財經大學經濟學院（2人）、天津商業大學經濟學院（3人）、沈陽建筑大學管理學院（2人）和北京交通大學經濟管理學院（1人）的相關高校學者，天津財政局（2人）、新疆石河子開發區管委會（2人）、鐵嶺市經貿委（2人）的政府相關部門工作人員，以及天津泰達海洋有限公司土地部（3人）、天津理工大學基建處（2人）和深圳地鐵有限公司合同部（2人）的BT項目從業人員，總計25人，平均每位受訪者的訪談時間為30分鐘，采用了筆記和錄音記錄，整理出主要訪談資料約4萬字。將其中16份樣本數據用作扎根理論研究，剩余9份作為飽和度的檢驗。

四、BT債務風險因素的識別

（一）開放式編碼為了更好發掘BT債務風險因素，采用逐句分析法分析了訪談資料，排除了訪談資料中相對簡單的語句及模糊的回答，保留與主題相關的陳述，并匯總得到400多條原始語句及對應的初始概念，最終得到37個初始概念及22個范疇，鑒于篇幅省略。

（二）主軸編碼主軸編碼的目的是為了將開放性編碼中被割裂的資料，以類聚分析的方式在不同的范疇之間構建關聯。在主軸編碼過程中，每進行一次一個范疇的深度分析，是以該范疇為核心進行關聯挖掘，分析每個范疇在概念層次上是否存在一定的聯系。本文基于主軸編碼，通過分析各范疇之間存在的因果關系和邏輯聯系，最終總結出BT債務風險因素的七個主范疇，如表1所示。表1中將合同類型選擇風險剔除，從實際訪談和文獻調研中得知，實踐中的BT項目都是采用固定價格合同（工期短的采用固定總價合同，工期長的采用可調總價合同），合同類型選擇風險不大。

（三）選擇性編碼從主范疇中挖掘出核心范疇，并在核心范疇和其他范疇之間搭建關聯就是選擇性編碼。核心范疇好比魚網的拉線，能夠把所有其他的范疇串成一個整體拎起來，起到“提綱挈領”的作用。本文的核心范疇是BT債務風險因素，圍繞這一核心范疇，從BT債務償還意愿、償還規模和償還能力三方面進行考慮，得到了影響路徑模型，如圖1所示。

圖1 BT債務風險因素的影響路徑

（四）理論飽和度檢驗本文將預留的9份樣本作為理論飽和度檢驗的材料，通過分析發現沒有出現新的重要范疇和關系，即未發現新的BT債務風險因素，因此上述所識別的BT債務風險因素滿足飽和性檢驗。

五、BT債務風險分析

（一）BT債務的償還意愿分析地方政府信用是影響BT債務償還意愿的最主要因素。地方政府一旦出現信用風險，由于不可能讓其破產或重組，最終埋單的還是由中央政府。從訪談中可以了解到BT項目主辦方最擔心領導換屆影響項目回購和政府部門說話不算數，他們希望政府部門具有誠信意識，按合同辦事。因此，地方政府誠信度越高，償還意愿越高，BT債務不償還的風險就會下降，否則主觀上耍賴、不認賬的心理可能更強。根據范柏乃、張鳴（2015）的研究，制度環境對地方政府信用具有直接影響，且影響程度最強。可見，良好的政府內部控制制度能夠規范政府依法依規按程序辦事，有利于增強地方政府信用，降低地方政府主觀上不償還債務的風險。其次，對償還意愿有較大影響的是BT債務規模和償債能力。當BT債務規模過大，償債資金不足時，政府部門客觀上“賴債”可能性加大，因為還不起，償還意愿下降。

（二）BT債務的償還規模分析

（1）地方政府能力水平是影響BT債務規模的最主要因素。在與政府工作人員訪談中，他們更多關注的是項目建設的必要性、經驗欠缺或工作人員水平不足等造成的決策失誤，BT項目標準確定不合適，監管不到位等造成項目投資失控風險。可見，地方政府能力水平中的關鍵因素是政府決策水平和政府工作人員水平，這與問卷調查得到結果一致。實踐中，BT主辦方最擔心的風險是政府決策失誤導致BT項目規劃修改，因為規劃修改關系到BT項目成敗，并直接影響投資成本，而是否出現這些情況取決于決策人員水平；合同談判人員有較高的專業素質和談判水平，往往能在工期合理、符合質量標準的基礎上，確定合適的建設期融資費用計算方法、回購期限及回購方式，同時要保證BT主辦方的合理回報，實現“雙贏”；如果派駐現場人員專業素質和溝通水平達不到要求，一旦出現BT主辦方與項目監理單位勾結蒙蔽政府部門，造成項目質量下降也很難發現，有可能造成政府部門收回“質低價高”的BT項目，這與問卷調查結果基本吻合。

（2）BT合同價款調整風險也對BT債務規模有影響。訪談中，BT項目從業人員多次提到法律法規政策、不可抗力、不利物質條件、利率風險、物價波動等因素對BT項目投資的影響及如何分擔這些風險，政府部門工作人員關注法律法規政策變化及與投資回報率相關的利率風險，而高校學者更多提到合同風險合理分擔的重要性，因為合同初始階段若將風險一味地分配給承包商承擔，使承包商處于不利位置，雖然承包商勉強地接受合同，但以后會試圖在施工過程中以變更調價和索賠等手段獲得更高的結算價款，或者選擇偷工減料降低項目質量的機會主義履約行為和勉強的字面履約行為，不能實現項目的完美履約，最終后果由政府部門和項目使用人承擔。可見，主體不同，站的角度不同，所關心的風險不同。與一般工程項目相比，這些風險因素無特殊之處，都屬于自然、經濟等因素變化造成，是BT發起方和主辦方都不可控的因素，因此特許權合同中規定的相關條款就是對風險分擔的確定，合理分擔這些風險是關鍵，對項目償還影響不大。

訪談中，BT項目實踐工作者多次提到領導換屆、是否能按規章辦事對BT項目未來回購有很大影響。而這些風險規避關鍵在于政府內部控制制度的建立。我國政府內部控制的建立與經濟發展水平相關，經濟發達地區的地方政府內部控制建設水平高，具有相對成熟的內部控制系統，而經濟欠發達地區的地方政府內部控制建設水平較低，普遍缺乏內部控制的知識和意識。因此，經濟發達地區BT債務的償還風險小些，欠發達地區的風險大。

（三）BT債務償還能力分析BT債務償還資金主要來自于地方政府的財政收入，政府舉債借入的債務資金和BT項目收益。如果采用土地置換方式進行BT項目回購的，土地也屬于償還資金。

地方政府財政收入作為穩定的償債資金來源，是地方政府償債能力的有力保證，是根除地方政府債務風險的保障，是衡量地方政府償債能力的重要標志之一。因此，財政收入的穩定性，直接影響地方政府償債資金來源的可靠性和穩定性，最終決定BT債務的償還風險。而BT項目收益視具體的BT項目而定，非經營性項目無收益，準經營性項目的收益取決于未來的市場經濟條件，不足以彌補BT項目的支出，僅可以作為償債資金的補充，但穩定的BT項目未來收益有利于提高政府償債能力，降低BT債務風險。至于政府融資能力，與地方政府信用有關。如果地方政府信用水平高，容易受到資本市場的認可，再融資能力增強，提高了債務償還能力，降低了償還風險。當下許多地方政府無法償還到期債務時，經常會采取“舉新債還舊債”的方式緩解償債壓力，這種做法雖然一定程度上增強了地方政府的償債能力，卻是透支了地方政府信用。通常地方經濟發展水平越高，該區域地方政府的信用水平越好，舉債能力和償債能力都會增強，因為經濟發展帶來了政府收入增長的預期，給債權人帶來更大信心和保障。

“土地財政”是一種特有的中國現象，與分稅制改革并行，地方政府財政對土地出讓收入分配的依賴越來越大。而影響土地財政的兩個主要變量是土地價格和土地儲備量，其風險主要由土地價格變化引起。目前，房地產行業發展不景氣，土地價格有明顯的下降趨勢，對依靠土地收入償還債務的地方政府來說挑戰性大，BT債務償還能力下降。

社會經濟發展水平決定了地方政府財政實力的大小，從而影響到地方政府的償債能力。經濟發展水平較高的地區，經濟增長速度速快，國民生產總值規模較大，可用的社會資源豐富，地方政府信用好增強了政府再融資能力，償債資金充足，有較強的償債能力。

從問卷調查結果來看，影響BT債務償還能力的最主要因素是地方政府財政收入、地方政府融資能力和地方經濟發展水平，與上述分析結果吻合。另外，BT債務償還規模與償還能力互相作用，地方政府償還能力強，舉債規模大，反之，債務規模過大，會影響償還能力。過度舉債是產生債務風險的重要原因之一，地方政府債務風險的首要前提是債務的規模。因此，控制BT債務規模，在地方政府能力允許的范圍內舉債，有利于降低BT債務風險。BT債務償還取決于地方政府主觀上是否愿意償還和客觀上是否具有償還能力，當BT債務規模過大時，會影響償還意愿和償還能力，償債資金來源充分減少主觀不償還意愿。

六、結論

本文利用扎根理論進行BT債務風險因素的識別，共識別出七類二十一項風險因素，如表2所示，并對各風險因素影響機理進行分析，構建了BT債務風險的影響路徑圖：其中影響BT債務償還的關鍵因素是地方政府信用水平；影響BT債務償還規模的關鍵因素是地方政府決策水平和政府工作人員水平，直接影響BT項目規劃、標準、合同條款的設計等方面，對償還意愿和償還規模同時產生作用的是地方政府內部控制制度水平，政府內部控制水平高，地方政府按章辦事，信譽好，有利于債務規模控制，債務償還能力強；影響BT債務償還能力的關鍵因素是地方社會經濟發展水平，直接影響地方政府財政收入和融資能力。

本文分析基于一對一的訪談和調研基礎資料，樣本量較少，對各風險因素重要性缺少定量分析。在以后研究中，將對確定的各類風險因素進行擴大規模的問卷調查，確定其重要性，從而確定BT債務風險的評價指標。

*本文系國家自然科學基金資助項目（項目編號：71471 131）；教育部人文社會科學研究項目（項目編號：12YJA630 032）階段性研究成果。

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（編輯杜昌）