以公私合作模式（PPP）化解地方政府債務風險

●苑梅

以公私合作模式（PPP）化解地方政府債務風險

●苑梅

地方政府融資缺口一直是困擾地方政府建設的重要原因。基礎設施建設和公共設施嚴重不足的結果，勢必會制約我國城鎮化的數量和質量。隨著地方政府稅收下降、土地出讓收入減少、對地方政府債務的嚴格控制等，地方政府將出現更大的融資缺口。面對地方政府融資缺口，本文將新型城市化融資方式——PPP（公私合作伙伴關系）作為重點研究對象，以期有利于加速城市基礎設施建設進程、拉動內需與改善民生、探索地方政府融資方式、避免地方政府債務風險。

公私合作模式（PPP）地方政府債務風險

一、公私合作模式在彌補地方政府融資缺口中的適用性分析

（一）緩解公共產品融資需求缺口

市場機制導致資源的有效利用是以要素與產品市場的完全競爭存在為前提的。這意味著要素能自由地進入市場，不存在任何阻礙，而且消費者與生產者都必須具有充分的市場信息，這就需要政府的調節或其他相應措施。我國公共產品的供給長期以來都是以政府財政投資為主，但目前存在著公共產品供給不足的局面。究其原因，財政供給資金匱乏是制約公共產品供給短缺的重要原因之一。按照公共產品的層次劃分，分為全國性和地方性的公共產品，因此，其資金來源主要有國家財政與城市地方財政，投資總量不足、投資主體單一、融資渠道狹窄、資金使用效率低下等是導致公共產品數量和質量難以保證的主要原因。一方面，公共產品在性質上具有明顯的正的外部效應，社會效益大于經濟效益，針對政府財政資金不足現狀，引入私人資本參與公共產品項目生產，可以有效緩解資金不足的矛盾；另一方面，為減輕政府財政負擔，提高公共產品生產和提供的效率和質量，降低運營風險，改變政府在公共產品生產中的角色，吸引私人資本投入運營則成為權宜之策。

（二）改善公共產品供給質量與數量

公共產品的供給規模通常是由各國財政支出占國民收入的比重決定的。現實中，純公共產品太少，大量存在的是介于公共產品和私人產品之間的混合產品，因此，通過PPP模式不僅可以適應技術與公共產權的需求，避免完全私有化造成的公共產權糾紛問題，也可以引入私營部門以市場競爭機制進行公共產品的有效提供。其次，增加公共產品的供給。PPP模式在財政資金有限情況下，使基礎設施等大型公共產品前期建設和運營的資本支出向未來服務支付進行了轉化，促進基礎設施等大型公共產品的超前供給。最后，提高服務質量。政府部門成為負責公共設施和服務的規劃以及對私營部門的監管者，私營部門在PPP模式中承擔公共產品的建設和供給責任，整合相關服務提高規模經濟效應，創新服務供給方式，且在PPP協議中設置了相應的經營激勵和懲罰機制，因此，PPP模式既體現了公共產品提供的公共性，又體現了市場建設的效率性。

（三）適應公共政策需要

公共權力機關為社會公眾解決公共問題往往是通過政治過程作出選擇，其表達形式多種多樣，最終體現為對社會利益的權威性分配的公共政策，公共政策與公共利益保持一致是公共部門和絕大多數人的選擇。通常情況下，公共產品代表的公共利益由政府公共部門提供，私營部門較難進入。由于PPP模式能夠促進政府和私營資本成為合作伙伴，促使雙方利益共享、風險共擔，因此，政府部門在提供公共產品時可以有效引入私營資本進行項目建設和運作，進而帶動私營資本和國有資本之間的高效競爭，提高公共支出的效率，節約資金。自我國政府推廣PPP模式以來，社會資本通過特許經營等方式較快地參與到社會基礎設施投資和運營中，發揮了市場的資源配置作用，為高質量的公共政策落實提供了良好的方式。

表1 2005年——2015年全國地方稅分稅種所占比重情況（單位：%）

二、我國地方政府融資困境的原因分析

（一）經濟增速放緩

自1978年的改革開放到2013年，我國經濟增速平均為9.9%，尤其是1991年至2013年，經濟增速平均為10.2%，但是目前，我國經濟增長速度發生了顯著的變化，2014-2016年我國經濟增速為7.3%、6.9%和6.7%。很多研究學者認為，當前的經濟增速放緩將是未來很長一段時間的常態。根據陳彥斌（2012）采取的預測方法，對資本、勞動力、人力資本和全要素生產率（TFP）歷史運動軌跡的主要決定因素進行分析，預測我國當前經濟增速放緩具有長期化趨勢，未來經濟增速將大幅下降。經濟增速放緩有助于緩解高增長帶來的環境壓力，但是經濟增速放緩導致地方政府融資困境。一是經濟增速明顯放緩的趨勢將削弱社會穩定性。長期以來，經濟的高速增長成為緩解各類社會矛盾與維護社會穩定的主要方式，我國經濟與社會已經適應并依賴高速經濟增長，換句話說，高速經濟增長緩解了各類社會矛盾，維護了社會穩定，因此，經濟增速明顯放緩的趨勢將嚴重削弱社會的穩定性。二是經濟增速的趨勢性放緩將帶來較大社會風險。在未來潛在經濟增速處于較低水平的基礎上，實際經濟增速的進一步下降可能導致短期經濟增速過低的陣痛，這使得我國必須通過宏觀調控政策迅速刺激經濟恢復。但經濟衰退和通脹有可能在宏觀調控政策下并存，這將削弱宏觀調控政策治理短期經濟衰退的能力，也就意味著經濟增速的趨勢性放緩將帶來較大的社會風險。三是經濟增速放緩將造成更加嚴重的物質資本和人力資本的雙重流失。經濟的發展活力是留住和吸引精英群體的關鍵。當前，我國經濟發展活力仍然遠強于發達國家，但是，據估計，我國有16%的高凈值人士將會移民，原因是為了享受海外投資和業務發展的便利。如果未來我國經濟增速顯著放緩，同時發達國家逐漸走出金融危機陰霾，我國與發達國家之間經濟增速差距將逐漸縮小，其結果將削弱我國經濟對于精英群體的吸引力，加劇精英群體的流失，最終導致物質資本和人力資本的雙重流失，將對國家的發展前途造成嚴重的不利影響。

（二）稅制改革的推進

2016年5月，全面實行的“營改增”政策帶來了改制效應、減稅效應和轉型效應。但是，在現有財政稅收管理體制下，很多地區仍不愿意在上海試點之前成為試點地區。究其原因，長期以來，地方稅種一直以營業稅作為最重要的稅收收入來源（見表1）。由于營業稅和增值稅分別由地方稅務局和國家稅務局分別負責征收和管理，在實行“營改增”后，本來就捉襟見肘的地方財政收入很可能變得更加困難。

由表1可知，2005年至2014年營業稅在各稅種中占比較高且保持平穩態勢，而2015年增值稅和營業稅占比出現巨大波動，即增值稅占比明顯上升，營業稅占比明顯下降。“營改增”全面推開后，地方稅收收入中營業稅將基本消失，企業所得稅則因企業在“營改增”后改由國稅征管進而失去新的增長空間，企業所得稅與個人所得稅由于受到發票管理權限喪失的影響而難以作為地方稅收收入的來源，這種結果勢必造成地方稅收三大主體稅種全面削弱。更為重要的是，“營改增”后原有營業稅納稅人需由地稅移交給國稅管理，受制于征管信息難以對接以及各自權利權限與各自利益博弈的影響，增加了稅收征收管理難度。

（三）新地方政府債務框架的構建

一直以來，地方政府主要通過融資平臺公司等舉借政府債務，這種方式在諸多方面發揮了積極的作用。但是，這種方式造成債務規模較大、融資成本較高、債務收支未納入預算、風險難以防范等問題。2015年，我國實行了一系列改革新舉措進行地方債管理，構建了新地方政府債務框架。對地方債務實行限額管理，設定天花板，是遏制地方債快速增長的一個長效機制，2015年，全國人大批準了地方債總限額16萬億元，2016年地方政府一般債券增加7800億元，專項債券增加4000億元，總的債務限額增加1.18萬億元，全部根據風險、財力等情況分解到各省級政府，省級政府在國務院批準的規模內可以適度舉債，不得突破限額，市縣確需舉債的由省級代為舉借。除了實行債務限額管理外，還對地方政府負有償還責任的存量債務采取了四種甄別辦法。新的地方政府債務框架，對財政來講，推進了債務管理制度改革，極大地規范了地方政府發債規模。從短期看，地方政府的舉債受到限制進而影響到融資水平。

三、新型城市化融資的政策建議——推進PPP模式

（一）選取具體模式進行公私合作

一是根據不同屬性的不同公共服務甄選私人部門。根據具體公共產品屬性的不同，結合私人部門的核心能力以及其他經營能力進行評估，初步選擇合作對象，對比分析不同私人部門提供的服務信息，獲得初選區域內相關私人部門的服務能力與基本信息，最終與所需公共產品的數據信息進行匹配，確定最合適的私人部門進入。在合作過程中針對不同公共服務的不同屬性，政府部門來確定對應的公私合作模式，選擇最佳公私合作PPP模式。二是鑒別并選取適合的公私合作PPP模式。首先，具體分析每種公私合作PPP模式的適用范圍。對于市政公用事業、基礎設施以及公共服務，采取私人部門不承擔資本風險、政府部門在采取公私合作模式時應該選取具有運營維護協議性質的形式；對于必須擁有絕對控制建設權的部分項目，政府部門應該選取轉讓-運營-轉讓這類具有特許經營性質的合作模式，避免私人部門進入項目的規劃、建設階段；對于具有盈利性的準公共產品，公私合作的模式可以更加靈活，可以與私人部門選擇合資新建、股權轉讓等具有民營性質的合作模式。其次，選擇合適的公私合作時機。在公共產品提供時，地方政府應該明確公私合作模式選擇時機，當地方政府不能單獨提供資金支持來滿足產品或者服務的提供，并且技術水平、人力資源都無法滿足時，應該選擇公私合作，將私人部門的先進技術人才以及資金引入產品或服務提供中。最后，考慮私人部門的運營管理效率。在選擇運用公私合作模式時，必須考慮合作對象能否滿足公私合作的各種要求，私人部門的進入能否提高產品或服務的運營管理效率，與私人部門的合作是否降低了政府部門通過其他途徑進行公共產品提供的成本，私人部門的合作領域是否符合中央與地方的法律規定等。

（二）成立專門監管機構

PPP項目的監管包括建設初期的準入監管和建設過程中的績效監管。在中央政府和地方政府政策具有連續性前提下，為增進主體間信任必須加強行政干預，也就是說順利推行PPP模式必須成立專門的監管機構，即在我國可以成立PPP項目管理中心，監管中心具有獨立性、合法性、廣泛性、專業性以及公正性。在確定明確的管理權限、管理范圍、投資領域等基礎上，由其按照專門的PPP法律對PPP模式進行監管，監管內容包括各相關部門的職責、投資領域等，這樣有助于避免政府和社會資本的糾紛，減少監管阻力。一是在準入監管方面，注重對立項的監管和對特許經營者選擇的監管。在立項過程中，考察制定的基礎設施和公用事業發展規劃是否具有項目可行性，是否適用于PPP這種模式，在對特許經營者選擇的監管，則注重通過招標投標方式選擇適于進行項目經營的優秀企業。二是在績效監管方面，注重對產品或服務質量、價格、財務等的監管。對于產品或服務質量的監管重在強調績效，只要特許經營者在法律允許范圍內采取什么方法則不必干涉，這樣能夠有效發揮特許經營者的能動性和創造性，但是政府必須首先明確所需要的公共產品或服務的績效要求，同時建立保障措施驗證和確認績效；對于價格監管則注重強調價格的波動是否符合價值規律，即應該建立動態價格調整機制，同時，特許經營者和消費者的價格確定應該不同，差價部分由財政補貼；對于財務監管重在政府和企業的出資比例以及企業的資金退出年限，并選擇合適范圍公開財務情況。

（三）注重PPP模式的效率來源

一是建立信息不對稱監督平臺。政府部門與私人部門在公私合作中代表各自利益為社會公眾提供公共產品和服務，通過進行談判協商并最終實現統一協議而簽訂合作合同。但政府部門難以觀測到私人部門在建設、運營、維護等環節的真實情況以及努力程度，也難以把握產品提供過程中的外界因素，信息不對稱問題難免在政府部門與私人部門之間產生。因此，緩解地方政府融資壓力以及分散風險，在實際運營過程中應該建立專管的第三方監督平臺，這個專門的公私合作模式監管平臺可以對項目的確立、私人部門的選擇、投融資比例分配、風險分擔、運營回收、服務水平、價格制定等各個環節進行監督制約。二是建立合理的價格制定體系。為解決政府部門與私人部門信息不對稱、社會目標不一致而產生的定價分歧，借鑒英國對公共產品提供者的定價經驗，制定價格上限是一種較好的措施。價格上限規制法就是政府部門與私人部門以合同協議的形式將產品或服務的價格進行上限設定，在這一限定之下，私人部門可以根據具體情況制定符合自身利益的產品價格，即保證私人部門不虧損的前提下實現社會福利的最大化。三是建立規范的法律制度支撐體系。地方政府根據自身債務特點、地域屬性的不同，針對合作過程中存在的政治風險、法律風險、管制風險等提供制度性保障和明確的規章保證，因此，科學制定符合本地區的地方性法律法規則成為必要，進而可以有效解決私人部門因不可控風險而放棄參與融資合作的可能。同時，地方政府在基礎設施項目建設中涉及土地、配套設施等使用問題時，政府應該給予審批、價格以及供給等的足夠支持，包括財政補貼和稅收優惠。此外，地方政府還可以建立市場化科學化的投資咨詢機構，利用專業的設備人才和先進的技術分析，提高整個公共產品的供給效率。■

（本文系遼寧省財政科研基金項目“遼寧收入分配與供給側結構性改革的財政政策研究”〈項目編號：16D002〉的階段性研究成果）

（作者單位：遼東學院）

[1]黃國橋，徐永勝．地方政府性債務風險的傳導機制與生成機理分析[J]．財政研究，2011,(09).

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