余杭鹽業行政訴訟案件引發的思考

■ 馬曉驊

余杭鹽業行政訴訟案件引發的思考

■ 馬曉驊

從2017年1月1日起，國務院《鹽業體制改革方案》已正式實施，這給過渡時期的鹽政管理工作帶來一次新的挑戰。新版《中華人民共和國行政訴訟法》實施以來，“民告官”的行政訴訟案件呈大幅度的增長態勢。據統計，2015年僅余杭人民法院新收各類行政訴訟案件達223件，審結182件，同比分別上升23.9%和31.9%，其中判決行政機關敗訴23件，敗訴率為13.2%。近年來，由于個別新聞媒體對鹽業體制改革持續片面解讀，致使有些司法機關、行政部門對食鹽專營政策的理解開始出現差異化，違反原專營體制的跨區經銷，甚至以工業鹽沖銷食鹽市場的案件時有發生，引發的各類行政爭議案件越來越多，使得鹽業市場管理難度進一步加大。筆者作為一名基層鹽政執法人員，曾親身經歷過一起歷經3年的行政爭議案件，既涉及行政復議，又歷經一、二審的行政訴訟，雖然最終結果還是可以接受的，但具體過程中耗費了大量的人力、物力，各種案情討論、應訴場景仍記憶猶新。考慮到案件的訴訟時效問題，因此直至今日才與大家進行一些交流探討，希望對全省鹽政工作者在日后的執法過程中有所幫助。

一、行政處罰案情過程

201X年的X月12日，杭州市鹽務局鹽政執法人員在日常巡查過程中，發現余杭區某碼頭的一條貨船裝有百余噸涉嫌鹽產品，在船老大和碼頭工作人員的見證下，鹽政執法人員對該批涉嫌鹽產品進行抽樣，并及時采取了先行登記保存措施。同時，我局還迅速對相關人員做了詢問筆錄，初步明確該批涉嫌鹽產品從省外銷往我省這一事實。經過局鹽政部門對該案件所掌握的材料進行判斷分析，認為符合立案條件，遂按程序予以立案。

當月14日，該批貨物所有權人就到我局就被先行登記保存的涉嫌鹽產品一事進行交涉。為此，我局以說理性執法方式耐心向其解釋《浙江省鹽業管理條例》的相關規定，并以確認貨主為由，在對貨物定語過程中將所涉案鹽產品的購銷行為予以固定。30日，在依法履行相關程序后，我局正式做出行政處罰決定，并在余杭公安法制部門的建議下，分別向對方當事人的工商注冊地和對方當事人法定代表人的居住地通過郵政快遞的方式寄送行政處罰決定書。

二、行政訴訟、復議過程

（一）一審情況

次年4月，行政相對人對我局作出的行政處罰決定向余杭區人民法院提起訴訟，由此拉開了杭州地區第一起鹽業行政訴訟案件的序幕。5月，余杭區人民法院公開審理了本案，行政相對人和委托律師參加訴訟，筆者和我省鹽業資深法律顧問出庭應訴。經過二次開庭后，余杭區人民法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》的相關條款規定以及《鹽業管理條例》第三十條“當事人對鹽業行政主管部門作出的行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內向上一級鹽業行政主管部門申請復議。上一級鹽業行政主管部門應當在收到復議申請之日起兩個月內作出復議決定。申請人對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內向人民法院起訴”的規定，裁定駁回原告的起訴。

（二）二審情況

8月，行政相對人不服杭州市余杭區人民法院的一審行政裁定提起上訴。9月，杭州市中級人民法院最終行政裁定，認為原審裁定適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

（三）行政復議情況

12月，行政相對人經過二次被法院駁回裁定后，開始向杭州市余杭區人民政府申請行政復議，余杭區政府根據《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款的規定，決定不予受理。同時告知申請人不服本決定，可以依據《中華人民共和國行政復議法》第十九條的規定自收到本決定書之日起15日內依法向人民法院提起行政訴訟。

（四）再次訴訟情況

案件發生后的第三年7月，行政相對人再次向杭州市余杭區人民法院起訴我局，要求判令撤銷原行政處罰決定。8月，杭州市余杭區人民法院向我局發出行政裁定書，裁定本案按撤訴處理。

三、從案件審理過程中發現需亟待改進之處

在行政訴訟前，我局一直自信地認為在處理本案過程中，執法人員已經非常注意行政執法的程序到位，完全有理由以訴訟時效超期為由將原告的訴訟請求予以駁回。事實上，在庭審過程中，特別是在對方律師的辯駁下，發現我局在行政執法過程中，還是存在著一些瑕疵：一是證據之間的相互印證程度有待加強，通過現實邏輯和法理依據比較，感到有些筆錄的表述較為牽強，離證據鏈條環環相扣的要求還存在著一定距離；二是注重表面形式，忽視書面材料，對向行政相對人告知事項，沒有全部履行相應的書面手續，特別是對拍攝的照片和營業執照、身份證復印件等材料時未取得當事人的簽名，為行政相對人對證據的真實性質疑提供了借口；三是對具體行政執法人員和審核、批準人員崗位設置不盡合理，無法較好地履行審核、審批的職能，在內部完善、監督作用上效果不夠明顯。

四、從案件處理過程中得到的幾點啟示

面對鹽業體制改革，在原有食鹽專營的市場格局將被完全打破的現實狀況下，大多基層鹽政執法人員都會有所困惑，但既然選擇了這一職業，筆者認為持續維護食鹽市場安全，依法治理鹽業市場信心和決心不能變，現階段關鍵是如何在鹽業體制改革的環境下，掌握好依法治鹽的手段和辦法。

（一）牢牢依靠法律法規，塑造正面形象

2016年12月9日，國家工信部公開向社會征求《食鹽專營辦法（修訂征求意見稿）》和《鹽業管理條例（修訂征求意見稿）》意見；《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》和《浙江省鹽業管理條例》也由相關機構正在積極修訂和內部征求意見過程中。從以上法規修訂的信息以及《食品安全法》中對食鹽的規定可以看出，國家對于鹽業管理的各項法律法規還是有明確依據的，鹽政管理有法可依的局面不會改變，而且現階段處理鹽業案件類型更多的以食鹽安全為主，鹽政執法公益性形象將進一步得以加強。

（二）緊緊依托當地政府，依法履行職責

由于鹽業行政處罰案件在遇到行政相對人不配合的情況下，取證過程會變得非常困難，在辦理案件過程中，我們深刻感受到僅憑鹽務部門一家的力量,在取證方面難度非常大，而且經常因為當事人突發性的變化而使既定程序無法正常進行。在該案的執法取證、應訴過程中，我局得到了公安、物流中心、郵政、法制等多家單位的協助，并同工商、質監等部門積極溝通協調，努力尋求案件辦理方式多元化，做到案件處理過程中的證據鏈條化。

（三）好好補充專業知識，提高執法水平

俗話說“活到老，學到老”。全省鹽業員工年齡普遍較大，專業知識較為薄弱，例如當時我局參與案件辦理工作的鹽政執法人員都是離退休不足10年的老同志，且均非法律專業出身。但在處理這起案件過程中，筆者深深地感受到他們努力加強法律知識學習的鉆研精神，特別是對涉及的法律問題積極尋求對策，利用自身的工作經驗與違法人員周旋。事實告訴我們只要肯學習、愿鉆研，有經驗的老員工做工作往往能起到事半功倍的效果。

（四）細細梳理鹽政體系，找準管理模式

從全省鹽政管理格局和現有執法案件量等實際情況來看，要發揮好鹽政管理的執法力度，還是需做好有機整合。一是要以地區為單位，加快管理模式、人員的整合，形成完整的執法、審核、審批體系；二是要做到與業務經營的物理隔離，執法人員不直接參與日常經營，以幫助提供經營信息為主，提高鹽政工作的嚴肅性；三是提高執法隊伍專業化，加強理論與實戰結合的培訓，避免因久疏戰陣而出現臨陣磨槍、手忙腳亂的情況；四是充分利用現代信息技術，加強攝像、錄音、移動打印機等電子裝備的運用，以便在執法過程中取得第一手證據材料。

（五）時時關注市場變化，做到堵疏結合

在整個社會以和諧為主的基調面前，要盡量避免付出無謂的行政成本，達到保障鹽業市場有序流通的根本目的。作為執法人員，我們一方面要嚴格執法、文明執法，但同時也要積極做好服務工作。一是要向涉鹽企業宣傳鹽業法律法規，耐心解釋鹽業市場的管理格局，提前消除違法購鹽的意圖；二是積極提供配送服務或代辦運輸，向業務部門及時通報庫存情況，保障鹽業供應服務實時化；三是積極要求業務部門提供價廉物美的產品，有效通過市場化手段提前布局，掌控市場。

“環境不會改變，解決之道在于改變自己”。我們不能改變食鹽專營市場化的大趨勢，作為基層一線的鹽政執法人員，我們可以改變自己來適應環境。一方面要繼續以“在崗一分鐘，做好六十秒”的標準要求自己，努力做好鹽政執法工作；同時，也要加強其他方面知識的學習，在幫助提高執法效率的過程中，充實自身的綜合素質，迎接可能面對的環境變化。筆者堅信，全省鹽政執法人員一定會、一定能一如既往地當好食鹽守衛者，站好鹽政管理工作的最后一班崗，面對百姓、面對同事、面對自己做到問心無愧！

(作者單位：杭州市余杭區鹽務管理局)

（編輯：梁辰）