田國強:中國改革的歷史、邏輯和未來

田國強

第一個關鍵詞，歷史。目前理論界大家的思想依然非常混亂，缺乏方向感，特別是何去何從的方向性爭論非常大，看不清楚。我認為，看中國改革一定要拉長視角，否則不容易看清楚，同時要實現中國的長治久安，也必須要有歷史縱深感，通過追溯前史、立足現史、放眼后史來深度透視中國改革。

中國歷代社會經濟變革也可以對當下的改革有所啟迪。從中國幾千年的歷史來看，在大多數的時候，盡管改革和變革得到老百姓大多數支持，但基本都不成功或改革者沒有好下場。既然改革有社會進步意義，但是為什么難以成功，很少有改革者能功成身退呢？實際上改革是非常殘酷的，是需要大智慧和冒巨大風險的。許多反對改革的人很可能是做出過貢獻，甚至重大貢獻的好人和能人，這些人具有很大話語權。但是由于他們理念的不同，或由于相對地位、名聲、利益下降，更可能的是自己的東西被改掉反正不高興，當然也可能是改革本身的方式方法有問題，而可能會對改革產生強烈抵觸和反對。

鄧小平所倡導的改革為什么能成功？首先，他做了一件正確的事，走對改革的方向，符合國家的前途和客觀現實，也就是“明了道”；其次，他有無法撼動的巨大威望，所以“樹了勢”，同時“順了勢”，順應民心，順應了世界潮流；再次，在技術層面面，他正確處理了發展與穩定的關系，進行“放開”和“開放”的改革，方式方法對路，也就是“優了術”；最后，他抓住了改革的時機和時間窗口，也就是“抓了時”。

做成事需要綜合治理，需要做到道、勢、術、時四位一體，即明道、樹勢（順勢）、優術、抓時（擇時）。這是歷史和實踐給我們的啟迪，同時鄧小平的改革理論對中國今后的全面深化改革也依然具有很強的歷史和現實指導意義。

第二個關鍵詞，邏輯。不深刻理解改革的邏輯、國家治理的邏輯，就不可能真正實現全面深化改革和國家治理現代化的目標。改革也好，治理也好，首先還是要立足人性、立足現實。改革與治理，歸結起來也就是制度和體制機制設計的問題。制度也有好壞之分，它的設計要順從人的利己本性，而不是力圖改變它，這也很難做到。這正如鄧小平深刻指出的那樣：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”

在國家治理的視域下，政府、市場與社會的關系處理如何，往往決定了一個制度實施效果的好壞。而政府、市場與社會這三者正好對應的是一個經濟體中的治理（Governance）、激勵（Incentives）和社會規范（Social Norms）三大基本要素。三種基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的適用范圍和局限性，需要各就其位及互動互補的聯動。

這樣，在政府、市場和社會這個三維綜合治理框架中，政府作為一種制度安排，有極強的正負外部性，既可以讓市場有效，成為促進經濟改革發展的動力，讓社會和諧，實現科學發展；也可以讓市場無效，導致社會矛盾重重，成為巨大的阻力。只有政府這個無所不在的“看得見的手”放開，市場才能有效發揮作用，充滿活力；只有政府維護和服務的“援助之手”發揮作用，社會才能變得公平正義、安定有序、和諧穩定。

當然，政府職能轉變也只是一個原則方向，還需要抓住重點，綱舉目張，更具體的改革抓手可以從政府施政的基礎中尋找，其中一個就是財政稅收的改革。不同國家受各自歷史、文化、政治等特定國情因素的影響，并沒有一個統一的政府間事權劃分模式，但是借鑒成熟市場經濟國家的做法，中國下一步應圍繞以下三個基本原則來處理此議題。

一是外部經濟性。政府的基本職責可用兩個詞概括，就是維護和服務。這二者都需要公共產品來實現，公共產品具有外部經濟性，而這種外部經濟性也存在著受益或影響范圍的差異，從而就存在一個事權分布的最適度。那些全體民眾受益的公共服務如國防、外交等應統一由中央政府負責，而那些以特定區域民眾為服務對象的公共服務如消防、治安等則由地方政府負責。對于外部性是跨區域的公共服務如環保、部分社保，則應該由中央政府和地方政府共同負責。

二是信息有效性。與中央政府相比，地方政府往往更加了解所轄區域內民眾對于公共服務的特定偏好和不同需求。面對不同事項所對應的不同信息分散分布情況，其監督成本尤其是信息成本是不一樣的。一個原則是信息越不易對稱、處理越復雜的事項應該賦權由地方政府來單獨或與中央政府合作管理。這也是喬治·施蒂格勒——夏普的最優分權論所持的基本觀點，即地方政府分權的必要性。

三是激勵相容性。在現有的國家結構和政府架構之下，大量的事權由中央政府和地方政府共同承擔，容易出現權力責任錯位、要權卻不擔責、互相扯皮推諉的現象，從而中央的很多政令也就得不到很好的執行，很多好的政策目標往往難以落到實處，難以實現激勵相容。所以，一個好的事權劃分體系，應該能夠使所有參與主體按照自身的目標和利益動機去運作，也就是發揮了中央和地方的兩個積極性，同時實現整體利益的最大化。

第三個關鍵詞，未來。中國改革的未來往何處走？改革千頭萬緒，但是下一步改革任務的目標和重點脫離不了 “四個轉向”的基本內涵要求，即：一是從要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動，二是從單一的經濟改革轉向全方位聯動改革，三是從發展型全能政府轉向服務型有限政府，四是從國際體系追隨者轉向未來世界領導者。

與此同時，有了目標和方案，也應考慮如何化為實際行動、真正達成目標。面對全方位聯動改革的稍縱即逝的機會窗口，我們要不失時機地加以推進，并按照老子的“以正治國、以奇用兵、以無事取天下”的治理之道來合理界定和厘清政府與市場、政府與社會的治理邊界，建立長治久安的長效機制。

具體到下一步的全面深化改革，應從以下六個方面著手建立成功改革的方法論：一、允許理論探討、理論先行，創造鼓勵改革理論探討的氛圍條件，凝聚改革的學理共識，增強改革的前瞻性和戰略性。這是成功改革的必要條件之一。二、發揮中央權威的引領和主導作用，對改革的大方向、大方略、大方針進行頂層設計和頂層推動，并通過中央決議、政策或法規確定下來。這是成功改革的必要條件之二。三、滿足改革的參與性約束條件和激勵相容約束條件，讓大眾從改革中獲利，形成上下一致的聯動改革共識、勢能和動力。這是成功改革的必要條件之三。四、綜合運用“情、理、利”三個制度安排，解決全面深化改革的政策目標落地和具體實施問題。這是成功改革的必要條件之四。五、找準改革的切入點和突破口，并發揮其外部性和延展性，實現全面深化改革的新突破。六、在“效率、公平、改革、發展、穩定、創新”這樣一個六位一體的互動框架中來為國家治理現代化搭建支點。