全國性農業巨災保險準備金建設的探究

劉榮茂+陳青

摘要：首先分析了我國農業巨災保險現狀及其運行失效的原因，認為我國東中西部地區經濟發展與農業巨災風險不匹配是導致巨災保險政策失效的重要原因。在此基礎上，通過梳理理論原則，嘗試建立起以政府為主導的全國性農業巨災專項準備金體系，并為準備金的多方籌集與統籌使用提出合理建議，以均勻分散在時間和空間上具有差異性的農業巨災風險，有效保障農業巨災補償機制的可持續發展。

關鍵詞：農業巨災保險；專項準備金；地區差異性；統籌使用

中圖分類號： F840.66文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）10-0252-03

農業與民生息息相關，是中國第一產業。近來農業巨災接連發生，大大擾亂了人民生活秩序，引起了難以估量的損失。農業巨災保險作為應對農業巨災的重要工具，在多個國家得到有效施行，借鑒國外的經驗，學者們紛紛為在我國建立農業巨災保險體系建言獻策。陳利、楊珂梳理了美國、日本、法國和加拿大4國的農業巨災保險，分析了各國該體系的共性與差異，并由此為我國巨災保險政策制定提出值得借鑒的建議[1]。黃英君、史智才整理了國外相關研究，并結合時代背景，最終認為農業巨災保險應重視路徑選擇的問題，并達到巨災保險有關物資使用的帕累托最優[2]。但是，很少有學者能夠深入認識到中國的地域差異所引起的一系列巨災保險措施失效問題。事實上，我國東中西部地區農業巨災風險與其地區經濟發展及防范體系不匹配，地區農業巨災的發生給當地保險公司與地方政府帶來了難以承受與補償的巨大損失。本研究將特別從區域差異性角度探究農業巨災保險運行失效的主要原因，并試著構建能夠有效分散農業巨災風險的全國性巨災保險備用金。

1我國農業巨災及其農業保險現狀

我國地理位置和氣候條件特殊，洪澇、干旱、地震、臺風以及冰雪等農業巨大自然災害頻繁發生，因而農業在我國屬于弱質型產業，承擔著巨大的自然風險。近十年來，自然災害給我國造成的直接經濟損失平均每年高達4 367.4億元，2006—2015年期間年均農作物受災面積3 501.6萬hm2，其中年均絕收面積達388.5萬hm2（表1）。

農業巨災給農業經濟帶來嚴重破壞，給人民帶來了難以估計的損失，特別是農民，農村中“因災致貧、因災返貧”的現

象仍然存在。我國農業保險賠付是重要的災后賠償手段，卻并未起到有效的補償作用，在損失慘重的農業巨災面前更是無濟于事。以2015年為例，我國農業保險賠付款占直接經濟損失比例只有8.8%。總體上，農業保險賠償額低于經濟損失的9%。這遠遠達不到國際上36%的一般水平。郭麗娜檢驗了現有的3種農業災害補償機制，發現其補償水平及效果不佳，受災體依然擔負著大部分損失[3]。同時，我國農業保險因其高風險和高賠付率而不堪重負，近十年來的平均年賠付率高達60%（表2）。

盡管在20世紀80年代中期，我國保險公司就開始了農業保險的試點工作，并在保險公司和政府的共同努力下于1992年達到發展高峰。但保險公司最終未能承受住農業保險高賠償率的打擊，跌入了持續低迷的處境。現有制度已無法有效應對農業巨災風險，如何從我國實情出發，設立一個強大完善的農業巨災補償機制是我國當前急需解決的問題。

最近幾年，我國十分關注如何有效分散與管理農業巨災風險。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中清楚表明，要改善多層次的農業巨災風險分散體系，探究并嘗試構建各級政府財政支撐的農業再保險機制。2013年3月1日起落實的《農業保險條例》也為該機制的運行提供了指導。農業巨災頻繁發生，打破了農業保險市場的穩定運作，嚴重阻礙了我國農業保險市場的良性發展，現有的農業保險制度已無法有效應對農業巨災風險。如何從真實的國情出發，構建一個強大高效的農業巨災補償體系是當前急需解決的問題。

2現有農業巨災補償機制失效的原因分析

我國當前的農業巨災保險補償機制不完善，在農業巨災面前無法有效做好災后的補償與修復，這其中存在著諸多原因。大多數學者研究顯示巨災保險供給與需求低下。一方面，農業巨災一旦發生，就會帶來巨大損失，增加保險公司財務的不穩定性，帶來難以承受的賠付額。這就會使保險公司的產生逆向選擇，他們部分舍棄農業巨災保險業務，造成農業巨災保險供應不足。另一方面，農戶的分布相當不集中，致使農業巨災保險的投保成本非常高。這往往使得農民獲得的巨災賠償金在抵減投保成本后幾乎沒有剩余，這大大打擊了農民參加農業巨災保險的積極性，使得農業巨災保險需求大大縮減。謝家智、周振研究表明當前我國農業保險市場存在需求抑制的現象[4]。除了一些具有共識的原因外，還應看到我國農業巨災的特質所造成的原因。我國農業巨災有一個很重要的特點是巨災發生的時空不均，即巨災的發生頻率在不同年份與不同地區間存在著較大的差異性（表3）。

從表3可以看出，同一地區在不同年份的自然災害損失大不相同，存在著偶然性和不確定性。同時表3數據還顯示，我國東、中、西部地區每年因自然災害造成的損失存在著極大的差別，總體呈現出西高東低的趨勢，這與我國區域經濟發達程度東高西低的情況不匹配。周延、郭建林研究發現，農業風險高低與當地農戶收入高低、生產效率以及財政收入等人為因素有著一定的關聯。當地農戶的收入與財政收入、與政府管理巨災風險的水平及該地區防御和承受巨災損失的水平成正比，從而與巨災風險大小成反比[5]。我國東部地區經濟發展明顯強于西部地區，相應東部地區的防御與承受農業巨災風險的能力便強于西部。

農業巨災保險作為準公共品，存在著一定的外部性，同時巨災風險在時間與空間上分布不均勻會導致農業巨災保險市場失效。巨災保險市場失靈主要是因為再保險公司承保巨災風險時候產生一定的融資缺口，即收來的年保險款額可能遠遠不能彌補最大年損失。農業巨災風險不僅是局部人民面對的風險，更是全國人民面對的風險，應由全國人民共擔風險，一起肩負起分散風險的重任。但是，目前巨災風險損失主要都是由農戶自己承受。雖然我國一些省份相繼建立了農業巨災保險準備金，但是依然解決不了我國農業巨災保險市場有效供求處于極低水平的問題，運營管理方面也未明確政府行為邊界，農業巨災準備金存在運營不當、規模較小、賠償能力有限等問題。

綜上分析，不難發現，我國農業巨災保險市場體系運行難以達到預期效果的一個重要原因，還是我國地區經濟發展與農業巨災風險不匹配。為分散轉移農業巨災這樣的一個社會性大風險以提高農業生產效率與維護社會穩定，必須跨越時間和空間的障礙，構建起一個全國性的農業巨災保險支撐體系，統籌各地區農業巨災保險的發展，最大化發揮政府資源配置的作用，使全國人民共擔風險。

3全國性農業巨災保險準備金的理論原則

我國現行對農業巨災損失的補償來源于政府撥款、社會慈善捐贈與農業巨災保險。其中財政直接撥款救濟為主要補償手段。社會捐贈在巨災發生時的力度較大，但在正常年份，社會捐贈金額是有限且分散的，具有不確定性。因我國巨災保險市場未能有效運作，賠償在災后的補償中并未起到較大作用。同時，在補償體制的運行上是分地區進行，各自有著不同的政策與措施，缺乏統一的部門來領導，這就使得農業巨災后的補救工作效率更降一層。全面高效的巨災補償體制需要協調政府、社會與保險市場等多方力量，而建立一個統一的全國農業巨災保險準備金恰巧能夠實現多方努力的有效對接，融合政府、社會與市場的力量，打破時空的限制。根據我國農業巨災的實情，應遵循以下原則。

3.1準備金的構建應重視政府力量

全國性的農業巨災保險準備金必須十分重視政府的影響力。政府擁有較強的號召力和凝聚力，可以優先利用準備金補償和扶持弱勢地區，迅速調集救災資金。考慮政府不一般影響力，能夠在特別的巨災階段采取特別措施，比如救援物資的管理與分配等，以調集全國的物資來抵御風險。呂志勇通過汶川地震探討了我國農業災害補償體制的抉擇，表示在巨災補救的體制中，政府要充當巨災風險的最后再保險人角色[6]。周振等的研究結果表明，財政撥款能在很大程度上挖掘與激發出巨災保險的潛在需求[7]。這足以說明政府在巨災面前不可小覷的影響力。

3.2準備金的構建應體現區域差異性

庹國柱等認為對農作物的風險和費率進行區域劃分，是能有效施行農作物保險的必要事前籌備和基礎準備[8]。周延等對我國所有省份的農作物收成風險等級進行區域的劃分，區分為不同的層級，依據各個區域巨災風險發生的頻度，依次定義為高頻區、中頻區和低頻區，各自區域準備金的收集、流動與賠償體制要體現差別性[5]。此舉措不僅能夠保障準備金的抗風險水平，還能大大提升在保證準備金運營活力。

3.3準備金的構建應具有一定的強制性與政策性

農業巨災的高集合度、強毀壞力、低發生次數會造成農民的逆向選擇。在自愿投保的條件下，逆向選擇、道德風險問題不能回避，就容易造成較少人投保的處境。周振、謝家智研究顯示，應對巨災風險時外部處境的不穩定和信息不對稱等原因，會造成農戶對巨災風險缺乏認識，很難做到理性的投保，這時可通過擬定相關政策進行強制買賣來改善每個人的狀況[9]。

3.4準備金的構建應充分利用金融市場

一方面，準備金的籌集可面向市場，公募、私募、發債均可，這可以保證準備金的規模穩定。另一方面，準備金在留足防范補償巨災風險的金額后，還可以向金融市場投資，以實現準備金的保值增值，但要注意穩健投資，嚴格限制高風險投資行為。

4全國性農業巨災準備金的架構和運作

4.1我國全國性農業巨災準備金的架構

我國疆土遼闊，東中西部地區氣候環境與經濟發展及農業保險發展存在巨大差異，因而各地區會產生一定的農業巨災融資缺口，即年保費收入難以彌補最大年損失。為統籌管理和使用巨災保險準備金，在全國范圍內平均擴散農業巨災風險，本研究提出構建一個以政府行為為導向的全國范圍的農業巨災保險準備金基本框架（圖1）。

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4.2我國全國性農業巨災準備金的運作

4.2.1我國全國性的農業保險準備金的籌集由圖1可見，準備金主要來源于政府撥款、社會捐贈、農業保險市場的保費收入計提以及金融市場融資。第一，各級政府在每年留存和撥出用于賠償農業巨災損失的準備金，以便在巨災發生的年份和地區用于彌補災害損失，在無巨災年份可連續積累到下一年，以保證對農業巨災補償準備金規模穩定性。第二，全國性的巨災保險準備金接受社會各組織、單位和個人的捐贈，以應對巨災的發生。第三，保險公司的保費收入實行差別化的農業巨災保險費率。由于我國各地農業巨災風險存在巨大差異，可以根據農業巨災地區分布的特點，實行區域差別化費率，可大大提高不同地區農戶投保的積極性。田玲、李建華認為大區級基金的架構重點是關注到農業巨災的發生通常擁有地區性特點，地理環境類似的區域在巨災產生的頻率、種類等層面趨向于一致性[10]，這有利于確定保費比率和基金認購比率。借鑒其想法，本研究把東中西部地區分為確立為巨災風險發生的低頻區、中頻區以及高頻區。西部地區采取強制性購買，中部地區采取補貼誘導式購買，東部地區則推行自愿購買。

4.2.2全國性農業巨災保險準備金的使用準備金強調政府的介入不僅體現在采取強制性或誘導性手段推行，更是為了打破時間和空間的限制，統籌使用農業巨災準備金，降低其運行成本，將地方的巨災風險轉移擴散到全社會，有效對抗巨災的打擊。災后救助階段，在保險公司、財政救濟和社會慈善捐助進行農業巨災損失補償以后，最后損失補償剩余的部分將由歷年滾動積累下來的全國性的農業巨災保險承擔。巨災準備金應在全國范圍統籌使用，農業巨災風險具有空間系統性，農業保險的經營風險難以某一地區內得到有效分散。因此，全國性的巨災保險準備金應該在東、中、西各地區之間統籌使用，在巨災年份和巨災地區依據巨災帶來損失的水平為農民發放巨災補償資金。此舉特別用于應對地方農業巨災帶來的損害。

同時，歷年結余的準備金可充分利用金融市場進行投融資，以進行準備金的保值增值，不斷擴大準備金的規模。農業巨災風險擁有強破壞力與低發生率的特征。根據“大數法則”，保險公司防御風險的水平與承保基數成正比。政府層面可以進行政策性輔助，指導、引導農業巨災保險準備金的創新性運營方式，施展金融市場范圍內各部分的功效，拓展承保面，強化抵御巨災風險的能力。

5結論

通過對我國農業巨災以及農業保險發展狀況的梳理，發現現階段的巨災保險體系無法有效彌補巨災損失與分散巨災風險。在分析多方面的原因后，認為我國東中西部農業巨災發生風險與各地區經濟發展不匹配，是造成巨災保險市場及災后補償體制無效的主要因素。在此基礎上，在分析總結理論原則后，提出建立起一個以政府為導向的全國性農業巨災保險準備金。該專項準備金通過政府財政撥款、社會捐助和慈善、保險市場和金融市場等多渠道籌集資金，于正常年份滾動留存并通過金融市場保值增值。在發生農業巨災的年份，準備金作為最后承保額，集中對受災地區進行補償，發揮其農業巨災風險分散機制的作用。

本研究建立的全國性的農業巨災保險專項準備金的使用，以政府為主導，跨越時間和空間的限制，在全國范圍內分散和轉移農業巨災風險，能夠有效應對單純依靠商業保險公司和政府救濟難以補償的巨災損失，大大提高了巨災損失彌補效率，提升了整個社會抵御巨災風險的能力，將是保持農業

巨災損失補償機制可持續發展的重要保障。

參考文獻：

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[10]田玲，李建華. 金融市場、政府行為與農業巨災保險基金建設——基于“結構型基金”理論的分析[J]. 保險研究，2014（4）：16-22.