PPP模式的中國創新

陳思遠

經過30多年的高速增長，中國GDP增速從2012年起開始回落，中國經濟呈現出新的發展態勢，從高速增長轉為中速增長，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。傳統的由地方政府主導基礎設施建設的投資拉動型增長模式，由于地方政府事權和財權不對稱等一系列體制原因，遇到了“債務瓶頸”，地方政府“債務出表”的壓力日益凸顯。

因此，為推進經濟增長方式的轉變，降低政府債務風險，迫切需要在基礎設施、公共服務等領域，進一步創新投融資機制，充分發揮市場機制的作用，積極吸引社會資本的參與。2014年，國務院開始推行PPP模式，過去3年，財政部推出了總額達1.86萬億的三批次的政府與社會資本合作（PPP）項目，目前正計劃推出第四批項目，在傳統投融資體制變革和制度創新中走出了一條新路，也為傳統PPP模式注入了中國活力。

一、傳統PPP模式的缺陷

PPP是Public—Private—Partnership的簡稱。是指政府部門與社會資本之間，通過特許權協議等方式，在基礎設施建設等公共產品和服務的提供中，形成一種伙伴式的合作關系。

世界銀行把PPP定義為：“公共部門與私人部門之間的一種伙伴關系，旨在合作建設傳統上由公共部門建設的項目或由公共部門提供的服務，它承認雙方都有某種優勢，通過使雙方各自從事自己最擅長的工作，公共服務和基礎設施得以以最有效的方式提供?！?/p>

中國財政部認為：“PPP是指基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報。政府部門負責基礎設施及公共服務的價格和質量監管，以保證公共利益最大化?！?/p>

PPP模式的優點主要體現在：更高的效率、更多的投資、更穩健的財務和更好的公共產品或公共服務等。

第一，更高的效率。PPP項目依靠利益共享、風險共擔的合作關系，發揮各自的優勢，各司其責，可以有效地降低項目的整體成本，縮短項目建設周期，降低企業運作成本、資產負債率及風險，體現PPP模式的優勢，即所謂“物有所值”。

第二，更多的投資，PPP模式能廣泛地、有效地吸引社會資本，使之能積極參與基礎設施建設及公共服務，從而擴大基礎設施等建設及公共服務投資的資金來源。

第三，更穩健的財務。社會資本與政府部門緊密合作，項目的融資和未來收入比較確定，能有效增加社會資本的利潤。同時，政府將部分責任和風險轉移到社會資本，為政府提供了“表外融資”，將政府性債務轉換為非政府性債務，可以減輕地方政府的債務壓力。

第四，更好的公共產品或公共服務。參與PPP項目的社會資本通常在相關領域具有較高的資質、技術和豐富的經驗，能保證項目的質量和服務水準。另一方面，社會資本的收入和盈利與項目質量掛鉤，在政府付費或使用者付費的約束下，能有效地保證項目的品質或運營，為社會公眾提供更好的公共產品或服務。

近年來，在全球各個地區，通過多種多樣的PPP方式，社會資本在基礎設施領域的投資總體上獲得了快速增長。

然而，PPP模式也存在一些不容忽視的缺陷，這些缺陷嚴重制約著PPP優勢的發揮。

1.PPP項目投資規模大、周期長

PPP項目主要集中在交通設施、市政設施、水務工程、環保工程等領域，項目投資規模大，許多項目投資高達幾十億甚至上百億元；建設和運營周期長，大多數項目建設超過3年，許多項目運營期限高達30年。這些項目的高門檻和長周期，把相當部分社會資本排除在外，社會資本的參與度難以提高，阻礙了PPP項目的落地。

2.PPP項目融資成本偏高，回報率偏低

由于PPP項目普遍具有資本投入大、回款難、周期長、經營性現金流差等特點，因此，PPP項目社會融資的可得性和融資成本，直接決定PPP項目的落地和回報率。由于PPP項目與社會資本的投資偏好不一致，多數社會資本傾向于投資期限短且收益較高的項目，即使投資PPP項目也傾向于有固定現金流的“使用者付費”項目。同時，一些PPP項目政府補貼或購買價格不明確，社會資本參與的積極性不高。過高的融資成本，加上交易和運營費用，比如每個參與者在項目評估設計、建設、運營、維護等方面，都會產生不菲的成本，使得許多PPP項目回報率偏低。

3.PPP項目交易存在不確定性

PPP項目通常需要公共部門和多個社會資本參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件和交易成本增加。公共部門與社會資本的性質、追求的目標和經濟利益的差異，也增加了合作的難度和不確定性；其次，由于合作項目的特殊性，項目實施內外環境的復雜性，公共部門與社會資本在利益上的矛盾與沖突，有時難以調和，增加了項目實施和運營的不確定性；最后，融資成本偏高，交易費用的增加以及公共部門的非營利性和不按照全成本核算定價的特點，可能降低項目投資者的投資回報率，而社會資本需要補償項目相關的全部成本，并獲取合理的風險溢價，最終可能增加公眾使用公共產品和服務的成本，從而有違ppp推出的初衷。

4.PPP項目缺乏有效的退出機制，由于PPP項目普遍具有資金投入大、回款難、周期長、經營性現金流差等特點，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險，只能通過政府回購、項目擱置等方式解決，或以行政仲裁、法律訴訟等高成本、非正常方式的退出。

PPP模式的這些缺陷，制約了PPP模式在世界各國的發展。有關研究表明，歐洲是全球PPP的集中地，但PPP也只是傳統基建支付模式的一種補充。2006年—2011年，歐洲基建投資占GDP的比重不足4%，PPP在基建投資中的比重不足5%。2007年—2013年，美國基礎設施建設領域中，采取PPP模式的項目總額為227億美元，僅為同期基礎設施投資的2%左右。

二、中國鐵建PPP業務分析

中國鐵建是由國資委管理的特大型綜合建設集團，是中國最大的工程承包商。主營業務包括工程承包、勘察設計與咨詢、工業制造、房地產開發和物流及物資貿易。公司在高原鐵路、高速鐵路、高速公路、橋梁、隧道和城市軌道工程設計及建設領域確立了行業領導地位。

公司由中國鐵道建筑總公司獨家發起設立，于2007年11月改組成為股份有限公司，2008年3月分別在上海和香港上市。連續入選《財富》“世界500強”、“全球225家最大的承包商”、“中國企業500強”。

中國鐵建所處的行業，發展前景廣闊，投資空間巨大。僅根據《中長期鐵路網規劃》及《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》，2016至2018年國家將重點推進交通基礎設施項目303個，總投資達到4.7萬億元，其中鐵路和城市軌交占比最大。2017年中鐵總計劃完成投資8000億元，預計投產新線2100公里、復線2500公里、電氣化鐵路4000公里。

中國鐵建專業特色突出，在超大型、技術復雜項目上具備強大的競爭優勢。 包括建成了世界上海拔最高的高原鐵路———青藏鐵路， 建設了世界上第一條商用磁懸浮列車運營線———上海磁懸浮。公司專業團隊強大，包括 1名工程院院士、5名國家勘察設計大師、217名教授級高級工程師、8050名高級專業技術人員、3391名國家一級項目經理和 5061名國家一級建造師。 擁有5家最高資質等級的大型工程設計院、3家專業研究院、6個工程實驗室、4個博士后工作站和 16個技術中心。

2015年公司新簽合同額9487.59億元，同比增長14.62%；實現營業收入6005.39億元，同比增長1.22%；實現凈利潤133.74億元，同比增長10.9%。

2016 年，公司實現營業收入6293.27億元，同比增加4.79%；歸母凈利潤140.00 億元，同比上漲10.71%。

受2016年以來基建投資加碼及PPP模式的大力推行，公司基建業務迅速擴張，公司全年新新簽合同額約1.2 萬億元，同比增長28.49%。其中的增量主要來自于占比較大且增速較快的公路、城市軌道及市政工程方面，具體來看：公路工程新簽訂單2618.5 億元，同比增長42.72%；城市軌道工程新簽訂單1713.0 億元，同比增長77.79%；市政工程新簽訂單1394.982 億元，同比增長246.29%。

公司海外項目拓展穩中有進。2016 年未完合同1.98萬億元，同比增長9.36%；海外項目在手訂單充裕，公司新簽訂海外合同1078.5 億元，同比增長24.99%，占全部新簽合同的8.85%，。

中國鐵建在PPP承攬方面具有得天獨厚的優勢。公司公告，截止2016年底，新簽PPP 訂單累計超過 1600 億元。

三、PPP模式的中國創新

通過對傳統PPP模式的理論研究，以及對中國鐵建推進PPP項目的具體實踐分析，我認為，中國對PPP模式的創新主要體現在二個方面；

一是政府與國有企業特別是央企的深度合作，充分發揮了PPP模式的優勢，最大限度地彌補了傳統PPP模式的缺陷，堪稱典范。

1.在基礎設施及公共服務等領域的投資建設中，放開市場準入，引進市場機制，發揮市場化的作用，有利于突破行政壟斷，解決長期困擾中國經濟的政企不分、政府大包大攬、資金浪費、投資效率低下、地方債務風險較大等難題。

國企特別是央企是中國經濟一支非常重要的力量，這些企業長期在市場經濟中搏殺，具有健全的市場運行機制和強有力的市場競爭能力，在PPP推行中，政府與國有企業特別是與央企的深度合作，充分發揮各自的優勢，既能體現政府的宏觀調控能力，統籌規劃協調能力和責任意識，使政府從基礎設施及公共服務直接建設者，轉變成監管者；又能發揮國有企業特別是與央企的資源調集能力、專業競爭能力、項目管理效率和品牌優勢，讓國有企業成為基礎設施和公共服務供給的主力，有利于提高PPP項目的整體效率。

2、生產資料公有制，為地方政府與國有企業特別是央企的緊密合作提供了強有力的制度保證。

在PPP項目建設過程中，面臨著市場收益不足、市場需求變化、決策失誤、法律變更等經營風險，以及政府換屆、政策變化、行政干預項目運營等政策風險，可能給PPP項目的合作伙伴關系帶來的直接與間接的傷害。生產資料公有制基礎上的政府與國有企業的緊密合作，有利于促進政府和社會資本之間的法律地位平等、權利義務對等，能有效地緩解了政府與社會資本在ppp項目中訴求和利益上的矛盾與沖突，減少了合作參與方的信息不對稱，從而有效地降低和防范各種風險。

3、為國有企業特別是央企提供了廣闊的發展空間。國有企業的投資目標是尋求既安全又有持續投資回報的項目。采取PPP模式，政府可以給予國有企業相應的政策扶持作為補償，提高國有企業競標ppp項目的積極性，有效增加國有企業的投資回報，促進國有經濟的發展和壯大。

4、為社會公眾提供高質量、高效率運行的公共產品和服務。在PPP模式中，政府核心的價值追求是為大眾提供優質的公共產品和服務。政府可以通過項目的總體策劃、組織招標、理順各參與方的權限和關系，降低項目總體風險，提高公共產品和服務的質量和效率，促進公共利益最大化，從而形成政府、社會資本和社會公眾共贏的局面。

二是推行資產證券化，為社會資本提供有效的退出渠道。

資產證券化是指將缺乏流動性的，但具有未來現金流的資產打包收集起來，建立資產池，并通過結構性重組方式，將其轉變成可以在金融市場上出售和流通的證券。

2016年底，發改委、證監會聯合發布了《推進PPP資產證券化的通知》，截至2017年2月，累計上報41單PPP資產證券化項目，目前已有5單PPP-ABS項目成功發行，首批PPP-ABS從受理到獲準發行僅2個工作日，且中標利率顯著低于基準利率。

暢通的退出渠道、完善的退出機制是社會資本參與PPP項目的重要保障。資產證券化是PPP推行的催化劑，項目發起人可以將基礎資產變現、降低融資成本、優化財務狀況、盤活存量資產等，提高社會資本持續的投資能力，有利于PPP模式持續健康發展。

參考文獻：

[1]劉曉凱，《全球視角下的ppp：內涵、模式、實踐和問題》，平安證券研究所

[2]鐘正生等，《ppp能夠帶動中國經濟復蘇么？》莫尼塔，財新智庫

[3]夏天等，《訂單高漲馳騁一帶一路，價值洼地有望逐步修復》，中泰證券

[4]《中國鐵建2015年度報告》，《中國鐵建2016年度報告》上海證券交易所官網