當前我國區域規劃存在的問題和對策

姜維旗　劉萌軒　拜成龍　辛婷業

【摘要】隨著“大數據”時代的不斷發展，我國的區域規劃發展進入了新階段。如何更好地應對區域規劃面臨的考驗是本文重點思考的問題。本文通過根據區域規劃面臨的新形勢，再結合規劃過程中出現的問題，提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】區域規劃；新形勢；問題；建議

1.區域規劃的含義

區域規劃是指在一定地域范圍內、對未來一定時期的經濟社會發展和建設以及土地利用做出的總體部署[1]。

2.區域規劃面臨的新形勢

2.1 區域發展新模式形成

改革開放以來，東部、中部、西部和東北老工業基地等四大塊協同發展，長三角、京津翼、珠三角、長江中下游等經濟圈、經濟帶逐漸壯大，將會以一種網格狀模式走出一條東中西部地區協調互動發展的道路。這條道路從地域空間入手，可以激活各地的發展活力，并且將逐步縮小區域之間的差距。

2.2 市場的決定性作用凸顯

主要依靠政府干預向東部地區過度配置資源的格局逐步被打破，市場對各地區區位優勢與資源稟賦進行重估，逐步發揮市場對資源配置的決定性作用。在新的形勢下，只有充分發揮本地的區位優勢，才能獲取更多話語權，促進本地區經濟的協調發展。

2.3 勞動力市場發生明顯變化

勞動力地域流向出現新的態勢，勞動力市場出現明顯變化，勞動力地域價格差異逐漸縮小。市場化發展不斷完善，東部地區的經濟成本逐步上升，產業結構的優化升級大勢所趨，對中低端勞動力的需求不斷減弱[2]。

3.存在的問題

3.1 法律規定的問題

在我國的規劃體系中，（1）發展規劃的強制性較低，缺少相應的法律和政策依據，但是其法律地位最高（2）城市規劃的法律地位和強制性以及約束性較強（3）土地規劃則是通過自上而下的分工形成了比較完整的法律監管體系，它的強制性最高，但其法律地位較低[3，4]。由于區域規劃相關的法律體系不完善，使得編制和審批的主體分散，進而造成剛性和彈性差異很大以及區域規劃難度的增大。

3.2 技術標準的問題

一是土地利用現狀和城鄉規劃二者的用地分類標準的存在差異。橫向上，前者強調土地的不同利用方式，后者注重利用類型和特征，其在側重點、適用范圍等方面存在顯著差異，這給區域各規劃銜接協調等方面造成了一定困難；縱向上，二者分類層級體系不一致[5]。二是各規劃的年限不同：土地利用規劃的年限為15年，發展規劃的年限一般控制為5年，城市規劃的年限一般控制在20年。

3.3 編制方法比較單一

我國的區域規劃的內容主要側重于產業布局、土地利用、農業布局和城鎮居民點布局，其范圍比較小，編制的相關工作缺乏相應的理論指導和方法創新。改革開飯以來，由于地方政府受短期利益的驅動，出現了較多的區域規劃同質性問題。這容易脫離地方發展的實際情況，削弱了區域規劃的科學性和權威性，造成了產業結構和地區結構的趨同。

3.5 規劃的過程受政府政績考核影響較大

目前，我國區域規劃的編制工作仍沒有擺脫自上而下的強制性思維，很難適應日益變化的時代要求。同時，由于受政府政績考核的影響，區域規劃的內容在很大程度上關注一些能夠帶來穩定財政收入的項目，還有一些能夠樹立城市形象和突出政績的工程，這都使得區域規劃存在很大的不合理性。

4.對未來區域規劃的建議

4.1 區域規劃理念

為實現區域規劃的目標，規劃理念的轉變和創新就顯得十分重要。王凱表示市場經濟體制下的規劃應該體現國家的大政方針，根據時代的發展和經濟全球化的要求不斷改變傳統的規劃理念[6]。徐振強強調以可持續發展的理念指導區域規劃編制工作，使得空間資源得到優化配置[7]。林堅等學者強調規劃要有統一的價值觀，注重宜居適度的生活空間、集約高效的生產空間、山清水秀的生態空間[5]。韓青認為區域規劃要把資源環境承載能力作為規劃編制的前提，從而實現經濟社會發展與各項規劃的協調發展[8]。除此之外，區域規劃編制工作應注重公眾參與，賦予公民區域規劃相關工作的知情權，保證各方利益的均衡[9]。

4.2 管理體制

嘗試各規劃部門協調聯動工作，從而使區域規劃在編制實施的過程中達到最優效果。同時建立統一的區域規劃編制和審批流程，實現規劃的銜接和其他規劃的協調發展[7]。王偉等學者進一步指出，國家應該進行相關規劃的改革和整合，明確中央和地方各自的分工，參考德國綜合性空間規劃的編制工作，科學合理安排各地區空間布局。

4.3 協調方式

目前的區域規劃主要強調各類型、各層次規劃的協調與銜接，而不是編制統籌的綜合性空間規劃。第一，規劃的目標一定要明確，蔡云楠等學者提出了各規劃側重點的思路（即發展規劃定目標，土地規劃定規模，城市規劃定布局，主體功能區規劃定政策），各規劃目標要相互協調、避免沖突[9]。第二，確立統籌性規劃，理順區域規劃之間的層次關系。最后，協調區域規劃體系各階段、各層次和各類型之間的關系，有步驟、有層次進行科學合理銜接。

4.4 協調各利益主體的關系

區域規劃編制規劃時要準備多套方案，充分考慮各利益主體的關系。第一，要考慮相關利益主體的相關利益，考慮目標能否實現；第二，在各方偏好和目標既定的情況下，綜合預測各方的比較利益，選擇最優的達成方式；最后，規劃編制方法要采取階段性的方法，規劃方案要根據國家的大政方針進行動態調整，避免與其他規劃內容的交叉與沖突。利益取向上的不同在很大程度上決定了相關利益主體會出現機會主義行為，結果不但整體利益受到了損害，也使得地方得不到最佳利益。因此，區域規劃應該采取分階段規劃的方式。

4.5 推動區域規劃方法和模式創新

隨著時代的發展，區域規劃依賴政府部門的慣性思維必須得到改變，避免照搬任何一種模式。與此同時，不斷學習和國際上先進的規劃技術和方法，進而提高區域規劃的質量。調動政府規劃部門、大專院校、社會相關團體和人民群眾共同參與區域規劃過程的積極性，促進形成符合我國國情和各方利益多種區域規劃發展模式。相關規劃部門應根據資源的管理與調控方式的不斷變化，適時適當調整區域規劃的相關內容，使不同層次的區域規劃之間相互協調和銜接，實現因地制宜、科學規劃。

參考文獻：

[1]崔功豪，魏清泉，劉科偉.區域分析與規劃[M].第二版.高等教育出版社，2006.（5）：235.

[2]陳雯，閆東升，孫偉.市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵[J].規劃師，2015（2）：17-21.

[3]郭耀武，胡華穎.“三規合一”？還是應“三規和諧”：對發展規劃、城鄉規劃、土地規劃的制度思考[J].廣東經濟，2010（1）：33-38.

[4]王向東，劉衛東.中國空間規劃體系：現狀問題與重構[J].經濟地理，2012（5）：7-15.

[5]林堅，許超詣.土地發展權、空間管制與規劃協同[J].城市規劃，2014，38（1）：26-34.

[6]王凱.全國城鎮體系規劃的歷史與現實[J].城市規劃，2007（10）：9-15.

[7]蘇文松，徐振強，謝伊羚.我國“三規合一的理論實踐與推進多規融合的政策建議[J].城市規劃學刊，2014（6）：85-89.

[8]韓青，顧朝林，袁曉輝.城市總體規劃與主體功能區規劃管制空間研究[J].城市規劃，2011（10）：44-50.

[9]黃葉君.體制改革與規劃整合：對國內“三規合一”的觀察與思考[J].現代城市研究，2012（2）：10-14.