我國(guó)突發(fā)公共事件中政府公信力的影響因素研究

杜一君

[摘 要] 政府公信力，是人民對(duì)政府履行職責(zé)的評(píng)價(jià)，是人民對(duì)政府的滿意度與信任度，涉及信用方（政府）與信任方（社會(huì)公眾）兩個(gè)主體。政府信用是社會(huì)組織和民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映，它包括民眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等，也體現(xiàn)在人民群眾能否對(duì)政府做出的決策認(rèn)可，自愿配合政府，與政府間的關(guān)系是否融洽。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告中提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。”政府公信力的高低關(guān)系到政府在人民心目中的形象與地位，政府是誠(chéng)信建設(shè)的執(zhí)行者與裁判員。政府公信力的提高可以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系建設(shè)，政府決策是否科學(xué)連續(xù)，是否體現(xiàn)權(quán)威性與時(shí)效性，是否以人為本，都將關(guān)系到政府公信力建設(shè)。因此，哪些因素會(huì)影響政府公信力，如何提高政府公信力，已成為當(dāng)今社會(huì)的熱點(diǎn)話題。

[關(guān)鍵詞] 政府公信力；公共事件；政府信用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 091

[中圖分類號(hào)] D035；D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）13- 0209- 03

1 前 言

1.1 研究背景和選題意義

1.1.1 研究背景

中國(guó)古代思想家和教育家孔子提出“仁、義、禮、智、信”。信者，人言也。人無(wú)信不立，業(yè)無(wú)信不興。同樣，國(guó)無(wú)信必頹，政無(wú)信則衰。隨著時(shí)代的發(fā)展，繼承優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，形成了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善成為主要內(nèi)容。政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，政府公信力在整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)中具有重要作用，是社會(huì)各領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)的最終保障，直接關(guān)系社會(huì)誠(chéng)信體系的建立和完善。近年來(lái)，政府不斷采取措施提高人民對(duì)政府的信任度與滿意度，取得了一定的成效，但近期公共事件頻發(fā)，一方面，各種自然災(zāi)害的發(fā)生對(duì)我國(guó)社會(huì)帶來(lái)了巨大的損失，例如2010年的玉樹(shù)地震、舟曲泥石流，2008年的汶川地震；另一方面，各種社會(huì)危機(jī)事件的發(fā)生，從2003年的“非典”，到H1N1甲型流感；2011年的甬溫線動(dòng)車事件，郭美美慈善危機(jī)，“小悅悅”事件、甘肅校車事故，再到最近的霧霾天氣，“羅一笑事件”等等。這眾多的事件無(wú)不時(shí)刻考驗(yàn)著政府應(yīng)對(duì)公共事件的執(zhí)政能力，也同時(shí)考驗(yàn)著政府的公信力。《小康》在 2012 年發(fā)布了以“我們應(yīng)該相信誰(shuí)”為主題的問(wèn)卷調(diào)查分析結(jié)果，調(diào)查者發(fā)現(xiàn)目前民眾對(duì)信用環(huán)境的心理反射更多的表現(xiàn)是憂慮。在所有備選信用問(wèn)題種類中，表示對(duì)政府信用擔(dān)心的受訪者高達(dá) 76.9%，不信任比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人際信用，企業(yè)信用等。因此提高政府公信力，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展已是當(dāng)務(wù)之急。

1.1.2 選題意義

本文關(guān)于中國(guó)政府公信力影響因素受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

理論意義。2006年十屆人大四次會(huì)議溫家寶做的政府工作報(bào)告中，政府公信力第一次被寫入中央正式文件，他曾說(shuō)影響我們社會(huì)進(jìn)步的，最大的是兩個(gè)方面，一是社會(huì)的誠(chéng)信，一是政府的公信力。這兩個(gè)方面解決好了，我們社會(huì)就會(huì)大大向前邁進(jìn)一步。2007年十屆全國(guó)人大五次會(huì)議，政府公信力又再一次被寫進(jìn)政府工作報(bào)告。可見(jiàn)，黨和政府已經(jīng)將公信力提高到政府執(zhí)政的層面。同時(shí)我國(guó)學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)政府公信力的探討，隨著中央政策的演進(jìn)而不斷深化，并取得了一定的成果。

現(xiàn)實(shí)意義。政府公信力的提高能夠促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展，能夠更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。提高政府公信力能夠更好地樹(shù)立政府形象，有利于人民對(duì)政府決策的認(rèn)可，促進(jìn)政府政策的執(zhí)行，提高行政效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府。而政府作為社會(huì)信用體系建設(shè)的示范者、倡導(dǎo)者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國(guó)與以德治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面和協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 研究方法和思路

1.2.1 研究方法與思路

理論分析法、數(shù)理分析法、訪談法。

綜上，本文以政府公信力為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)理論分析和實(shí)證分析相結(jié)合分析政府公信力的影響因素，對(duì)比之下得出影響政府公信力的主要因素與次要因素以及不相關(guān)因素，從而加深對(duì)政府公信力的理解。

1.2.2 研究框架

本文總體分為五個(gè)部分，依次是前言（研究背景及研究意義，文獻(xiàn)綜述，研究方法與思路）、關(guān)于政府公信力的相關(guān)理論概念、中國(guó)政府公信力現(xiàn)狀及存在問(wèn)題、中國(guó)政府公信力問(wèn)題分析、影響政府公信力的主要因素及解決措施。

2 基本概念和相關(guān)理論

2.1 基本概念界定

2.1.1 政府

“政府”其名，起源于唐宋時(shí)期的“政事堂”和宋朝的“二府”兩名之合稱。當(dāng)代政府，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。政府具有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、公共服務(wù)四個(gè)職能，以為人民服務(wù)為宗旨，對(duì)人民負(fù)責(zé)為原則。

2.1.2 突發(fā)公共事件

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、持續(xù)性、可控性、機(jī)遇性。主要表現(xiàn)為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。

2.1.3 政府公信力

公信力一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中含義解釋為：使公眾信任的力量。其來(lái)源于英文 Accountability 一詞，意思是就某一事件進(jìn)行報(bào)告、解釋與辯護(hù)的責(zé)任，或是為自己的行為負(fù)責(zé)并接受質(zhì)詢。現(xiàn)代意義上的政府公信力，是政府在全面履行公共責(zé)任的過(guò)程中，通過(guò)自身的一系列執(zhí)政理念、制度機(jī)制、執(zhí)行效能等取得人民信任和認(rèn)可的能力。它反映了民眾對(duì)政府持信任態(tài)度的程度，是政府和社會(huì)公眾之間相互信任關(guān)系的體現(xiàn)。首先，政府公信力包括兩個(gè)主體，一是作為信任方的公眾，二是作為信用方的政府；其次，政府公信力是官民雙方互動(dòng)的結(jié)果，民眾因政府的行為而信任政府，政府因得到公眾的信任而樹(shù)立信用，只有二者之間的信與被信，公信力才會(huì)產(chǎn)生；最后，政府公信力表現(xiàn)為大眾的主觀評(píng)價(jià)、心理反映和價(jià)值判斷，人們是從自身的主觀感受來(lái)對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)判。所以，公信力對(duì)政府的意義不言而喻。

2.2 相關(guān)理論

（1）社會(huì)契約論。

（2）責(zé)任政府論。

（3）善治理論。

3 中國(guó)政府公信力現(xiàn)狀及影響因素

3.1 中國(guó)政府公信力現(xiàn)狀分析

打開(kāi)網(wǎng)頁(yè)，充斥在眼前的各種社會(huì)問(wèn)題，不禁讓人錯(cuò)愕。PM2.5 值各個(gè)省份的排行，疫苗害死嬰兒，某省委黨校副校長(zhǎng)丑聞等等。繼 2008 年“三鹿”之后，奶粉問(wèn)題并未得到有效控制，國(guó)產(chǎn)奶粉依舊經(jīng)常被爆出“丑聞”。據(jù)財(cái)經(jīng)網(wǎng)一篇題目為“起個(gè)洋名國(guó)產(chǎn)奶粉就敢叫原裝進(jìn)口”的微博稱：現(xiàn)在超市里越來(lái)越多上架的洋奶粉，大家都存在著疑問(wèn)，真是“進(jìn)口”的嗎？事實(shí)上知情人士透露，很多企業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)奶粉，然后再去國(guó)外注冊(cè)品牌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)外知名奶粉品牌根本不足 100 家，其中只有 20 多家進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，但目前中國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了所謂“原裝”的 100 多家國(guó)外品牌的奶粉。此微博立即引來(lái)大批網(wǎng)友圍觀、評(píng)論、轉(zhuǎn)發(fā)，有些年輕父母對(duì)其所在地方的政府食品監(jiān)管表示十分擔(dān)憂。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重威脅現(xiàn)代公眾生命健康，地方政府以犧牲人民健康換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代應(yīng)該立即結(jié)束。湖南、廣東、四川發(fā)生 4 例嬰兒注射乙肝疫苗死亡，足以說(shuō)明地方政府對(duì)于藥品安全監(jiān)督不力。

3.2 中國(guó)政府公信力影響因素分析

3.2.1 事前因素：危機(jī)理念和預(yù)警防范機(jī)制是公信力的首要影響因素

建立危機(jī)預(yù)警防范機(jī)制首先要確立政府的危機(jī)理念。危機(jī)理念是這樣一種理念，它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，無(wú)論在什么時(shí)候，都抱著遭遇危機(jī)事件的心態(tài)，預(yù)先設(shè)想和預(yù)測(cè)組織可能面臨的各種緊急形態(tài)或困難局面，從而在物質(zhì)上和思想上做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的各方面準(zhǔn)備。而危機(jī)預(yù)警防范機(jī)制，就是政府在和平時(shí)期預(yù)先擬定出的對(duì)危機(jī)進(jìn)行識(shí)別、收集、分析的系統(tǒng)，以便在危機(jī)發(fā)生前或爆發(fā)之初就采取措施。危機(jī)預(yù)警防范機(jī)制是政府防患于未然、將危機(jī)扼殺在萌芽中的先行措施，是其應(yīng)對(duì)公共事件的首要內(nèi)容，也是影響其公信力的首要因素。

3.2.2 事中因素：政府的危機(jī)管理行為

在公共事件中，政府的反應(yīng)速度、處置能力是其公信力的關(guān)鍵影響因素，也是核心影響因素。它是政府在面對(duì)危機(jī)時(shí)采取的一系列舉措，以最大限度地控制事態(tài)蔓延。公共事件爆發(fā)的不可預(yù)測(cè)性、突然性和危害波及性，必然要求各級(jí)政府在危機(jī)爆發(fā)之初便迅速做出反應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)各項(xiàng)應(yīng)急處置機(jī)制，果斷采取措施，力爭(zhēng)將危機(jī)抑制住或控制在合理范圍內(nèi)。

3.2.3 事后因素：善后恢復(fù)重建是公信力的重要影響因素

公共危機(jī)管理，是一個(gè)連續(xù)、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括事前、事中和事后三個(gè)發(fā)展階段。當(dāng)危機(jī)得以有效解決時(shí)，并不代表著危機(jī)管理的完成，也不意味著危機(jī)到此結(jié)束，它只是危機(jī)管理工作的階段性勝利。而事后管理，即公共危機(jī)的善后恢復(fù)與重建工作，仍然是政府要面對(duì)的艱巨任務(wù)，也是對(duì)政府執(zhí)政能力和效率的長(zhǎng)期考驗(yàn)。由于公共危機(jī)所具有的破壞力、危害性和波及性，其必然會(huì)造成一定程度的人員財(cái)產(chǎn)損失，產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響，干擾社會(huì)的正常運(yùn)行。即便危機(jī)得以有效控制和解決，但其留下的破壞性創(chuàng)傷后果并不會(huì)隨著事情的結(jié)束而消除，反而會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里繼續(xù)影響著人們正常生活，不利于正常社會(huì)秩序的恢復(fù)。

4 結(jié)論與建議

4.1 轉(zhuǎn)變政府的危機(jī)管理理念

轉(zhuǎn)變行動(dòng)首先從理念開(kāi)始，這是公共事件中提升政府公信力的前提和基礎(chǔ)。政府的危機(jī)理念作為一種思想意識(shí)，是政府行為的靈魂，它決定了政府在公共事件中的行政作為與效能。雖然突發(fā)性公共事件會(huì)給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大損失，但只要各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在心中樹(shù)立以公共利益為核心的危機(jī)管理理念，公共事件造成的危害不但會(huì)得到有效控制，政府公信力也會(huì)得以提升。

4.2 建立以政府為主導(dǎo)的全過(guò)程的危機(jī)管理體系

既然突發(fā)公共事件不可能全部、絕對(duì)避免，那么我們可以通過(guò)采取各種管理控制措施將其發(fā)生概率減小，把危機(jī)造成的損失降到最低。我國(guó)目前正處于危機(jī)多發(fā)期，一些災(zāi)害性事件難以避免，那么就必須全力以赴地應(yīng)對(duì)。由于政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)力量，是危機(jī)治理的首要責(zé)任主體，所以，建立以政府為主導(dǎo)的全過(guò)程的公共危機(jī)管理體系就顯得尤為必要。

4.3 建立完善、有效的公共危機(jī)預(yù)警防范制度

針對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警防范，要切實(shí)做到防微杜漸、防患于未然。各級(jí)政府及其部門要組織力量開(kāi)展對(duì)各類公共事件風(fēng)險(xiǎn)隱患的普查和監(jiān)控，全面掌握本地區(qū)、本行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)隱患情況，建立分級(jí)、分類管理制度，制定不同類型的應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)綜合防范措施，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理，并加強(qiáng)地區(qū)、部門之間的協(xié)調(diào)配合。同時(shí)，還應(yīng)積極開(kāi)展政府自身的危機(jī)應(yīng)急管理培訓(xùn)。制定危機(jī)管理的培訓(xùn)規(guī)劃和大綱，明確培訓(xùn)內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，充分運(yùn)用多種方法和手段，做好公共危機(jī)管理的培訓(xùn)工作。

4.4 建立健全統(tǒng)一高效的危機(jī)處理指揮體系與決策機(jī)制

當(dāng)危機(jī)不可避免而大規(guī)模爆發(fā)時(shí)，政府必須果斷及時(shí)采取行動(dòng)，動(dòng)用一切資源展開(kāi)救治，以遏制事態(tài)的升級(jí)蔓延，恢復(fù)正常秩序。這就要求建立一個(gè)從中央到地方的功能強(qiáng)大的中樞指揮系統(tǒng)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)能夠?qū)嵤┱畯?qiáng)制干預(yù)，制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策，并采取各種非常態(tài)管理措施。同時(shí)，探尋危機(jī)的產(chǎn)生根源，力求從源頭上消除危機(jī)，安撫公眾情緒，保持社會(huì)穩(wěn)定。

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