試論城市規(guī)劃中的公共利益

黃順英

(吉林省圖們市規(guī)劃管理辦公室，吉林 延吉 133100)

一.城市規(guī)劃和公共利益概述

首先，城市規(guī)劃。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市規(guī)劃作為核心內(nèi)容，是城市建設(shè)的重要保障。通常而言，城市規(guī)劃作為行政計(jì)劃準(zhǔn)則、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的綜合模式。在計(jì)劃過程中，涉及社會(huì)發(fā)展、全面性與個(gè)性的設(shè)計(jì)方式，以不穩(wěn)定性、前瞻性與全面性的控制力度，滿足城市化建設(shè)需求，預(yù)防、控制城市建設(shè)相關(guān)矛盾與問題，保證城市規(guī)劃能夠順利、正常運(yùn)行。

其次，公共利益。處于當(dāng)前社會(huì)中，公共利益被人們普遍接受，一切為保證國家根本利益。然而，針對(duì)城市公共利益，尚未明確定義、界定，工作規(guī)范與認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)也不夠系統(tǒng)、全面。近些年來，城市化進(jìn)程、城市規(guī)劃步伐不斷加快，各類城市建設(shè)問題逐漸突顯，在城市規(guī)劃中，必須全面性、系統(tǒng)性分析公共利益，以公共利益為行動(dòng)指標(biāo)、指導(dǎo)依據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)城市化建設(shè)發(fā)展，為城市規(guī)劃提供全面、科學(xué)的保障。

二.城市規(guī)劃的公共利益問題

城市規(guī)劃屬于公共性決策問題，關(guān)系著利益分配，城市規(guī)劃最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益，然而這種利益，也在實(shí)際利益分配格局中有所體現(xiàn)。所以，針對(duì)利益分配，利益主體互相競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，也是城市規(guī)劃的矛盾，由于多種因素影響，公共利益實(shí)現(xiàn)難度逐漸加大。

首先，政府失靈。針對(duì)城市規(guī)劃，政府作為公共權(quán)力所有者，行使公共權(quán)力時(shí)，在政府決策過程中，與科學(xué)決策軌道逐漸偏離。根據(jù)我國城市發(fā)展實(shí)情，城市規(guī)劃主要為行政首長(zhǎng)所決定，部分行政首長(zhǎng)依靠個(gè)人偏好、政績(jī)意識(shí)，實(shí)施城市規(guī)劃。對(duì)于城市規(guī)劃賣地收入，也可作為政府財(cái)政收入來源之一，也影響了公共利益。對(duì)于部分城市規(guī)劃，隨著行政首長(zhǎng)意識(shí)變化，而不斷變化。甚至部分新任首長(zhǎng)，為提升政績(jī)水平，推倒重建規(guī)劃項(xiàng)目，導(dǎo)致大量公共財(cái)政浪費(fèi)，進(jìn)而嚴(yán)重影響公共利益。

其次，技術(shù)失靈。針對(duì)傳統(tǒng)決策模式，我國公民處于一種被動(dòng)、消極狀態(tài)，公共政策只屬于精英層價(jià)值觀，并非屬于公民利益。可以說，整個(gè)決策為由上至下模式，在決策模式中，城市規(guī)劃技術(shù)主要為政治精英服務(wù)。大多數(shù)規(guī)劃師為利益集團(tuán)、政府雙重服務(wù)，即使為小區(qū)進(jìn)行公益服務(wù)，并未確保弱勢(shì)群體利益。所以，城市規(guī)劃者屬于利益集團(tuán)服務(wù)者。

第三，市場(chǎng)失靈。在城市規(guī)劃中，具體利益群體作為博弈、競(jìng)爭(zhēng)主體，根據(jù)市場(chǎng)原教旨主義，通過市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，將個(gè)體利益競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)向公共利益。然而實(shí)際情況為，實(shí)際利益主體一味追求自身利益最大化，經(jīng)常忽視、損害公共利益，利益集團(tuán)為追求自身利益，利用強(qiáng)力公關(guān)手段，吞噬公共利益與變更規(guī)劃問題經(jīng)常出現(xiàn)，弱勢(shì)群體利益無法得到法律保障、公平對(duì)待，有效腐化政府官員，違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，對(duì)公共利益造成嚴(yán)重影響。

三.城市規(guī)劃的公共利益優(yōu)化對(duì)策

首先，通過科學(xué)決策，有效解決政府失靈問題。針對(duì)政府失靈問題，不能完全取代政府角色與公共權(quán)力，把城市規(guī)劃與科學(xué)決策并軌，提升公共決策水平，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)。其一，限制政府土地財(cái)政行為。針對(duì)部分城市政府，為拓寬財(cái)政收入渠道，尋找土地級(jí)差收入，把賣地收入作為財(cái)政主要收入之一。針對(duì)城市規(guī)劃，不重視普通公眾利益、城市整體利益，盲目擴(kuò)大城市框架，通過強(qiáng)拆手段，對(duì)公眾個(gè)體利益造成損害。所以，立足經(jīng)濟(jì)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度，限制政府自利行為，合理界定城市利益。同時(shí)，需限制行政首長(zhǎng)意志，使個(gè)人決策逐漸轉(zhuǎn)向科學(xué)決策，與實(shí)際利益、現(xiàn)實(shí)生活息息相關(guān)，若僅依靠個(gè)人偏好、個(gè)人能力，很難確保公共利益。所以，限制行政首長(zhǎng)意志，利用程序、制度，限制個(gè)人政績(jī)意識(shí)，創(chuàng)造良好的科學(xué)決策環(huán)境。另外，強(qiáng)化廉政建設(shè)，由于城市規(guī)劃與各方利益相關(guān)，若無法確保政府廉政建設(shè)，極易出現(xiàn)權(quán)錢交易問題，更加無法實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，強(qiáng)化廉政建設(shè)與反腐力度，逐漸提升反腐實(shí)際效果。

其次，提高公眾參與力度，解決技術(shù)技術(shù)失靈問題。針對(duì)技術(shù)失靈問題，是城市機(jī)制突出問題，不能否定技術(shù)權(quán)威，由于城市規(guī)劃屬于一門科學(xué)，城市規(guī)劃技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)。與規(guī)劃師實(shí)際操作緊密聯(lián)系。針對(duì)決策民主，提高公眾參與度，需強(qiáng)化規(guī)劃合法性。同時(shí)，提高工作參與度，有效平衡各方利益關(guān)系，在公共利益界定上，可降低社會(huì)沖突，減少資源浪費(fèi)。目前，我國正處于發(fā)展階段，提高公眾參與度，立足法律地位，解決技術(shù)失靈問題。同時(shí)，充分發(fā)揮實(shí)質(zhì)性規(guī)劃，提高公眾參與度，尊重公眾醫(yī)院，有計(jì)劃性、有組織性聽取公眾意見，根據(jù)嚴(yán)格程序，不斷反饋公眾意見，立足征詢與立項(xiàng)、修改與創(chuàng)制方面，提升公眾高質(zhì)量參與，發(fā)揮公眾監(jiān)督，避免修改盲目性與隨意性，防止公共利益遭受損害。另外，提高信息公開度，確保公眾知情權(quán)，若僅為規(guī)劃師操作與政府創(chuàng)意，不能保證公眾利益，處于暗箱操作下，極易出現(xiàn)權(quán)錢交易問題，對(duì)城市公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，提高公眾參與力度，解決技術(shù)技術(shù)失靈問題。

第三，完善法制建設(shè)，解決市場(chǎng)失靈問題。城市規(guī)劃屬于政府行為，政府主導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作，在利益配置中，屬于互相競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中，展開公平競(jìng)爭(zhēng)與公開競(jìng)爭(zhēng)，需遵守相關(guān)法律，特別是普通公眾、利益集團(tuán)的利益競(jìng)爭(zhēng)，需完善法律法規(guī)，建立自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，通過完善法制建設(shè)，加強(qiáng)立法界定，健全征用補(bǔ)償與公益征收體系，健全司法救濟(jì)體系，解決市場(chǎng)失靈問題。

四.結(jié)束語

綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國城市已步入城市化的快速發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的重要內(nèi)容，必須全面性、系統(tǒng)性分析公共利益，以公共利益為行動(dòng)指標(biāo)、指導(dǎo)依據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)城市化建設(shè)發(fā)展，雖然存在市場(chǎng)、技術(shù)、政府等失靈問題，但通過科學(xué)決策，提高公眾參與力度，完善法制建設(shè)等一系列舉措，可解決這些問題，不斷促進(jìn)城市規(guī)劃科學(xué)發(fā)展。

［1］石楠.試論城市規(guī)劃中的公共利益 ［J］.城市規(guī)劃，2004，28(6):20－31.

［2］蘇騰，曹珊.城市規(guī)劃中的公共利益困境［J］.規(guī)劃師，2007，23(8):52－57.