全民閱讀法規(guī)政策體系建設(shè)探析

□文│徐同亮

政策是國家對客體可持續(xù)發(fā)展調(diào)控的手段，法律是被調(diào)節(jié)客體得以可持續(xù)發(fā)展的重要保障。[1]構(gòu)建全民閱讀法規(guī)政策體系，是全民閱讀事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，也是引領(lǐng)全民閱讀社會風(fēng)尚的有效途徑。伴隨我國全民閱讀10年發(fā)展歷程，全民閱讀法規(guī)政策歷經(jīng)“由單項部署向系統(tǒng)推進(jìn)、由年度安排向長遠(yuǎn)規(guī)劃、由工作部署向戰(zhàn)略引領(lǐng)、由政策引導(dǎo)向立法保障轉(zhuǎn)變”的發(fā)展過程，全民閱讀法規(guī)政策體系日漸形成。

一、國家層面關(guān)于全民閱讀的法規(guī)政策

政府是促進(jìn)全民閱讀的主導(dǎo)力量，制定法規(guī)政策是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的主要途徑。近年來，中央對于倡導(dǎo)全民閱讀給予高度重視，在法規(guī)政策制定上采取了一系列有力舉措。在立法推進(jìn)方面，《全民閱讀促進(jìn)條例》連續(xù)兩年（2013年、2014年）列入國務(wù)院立法計劃，國家新聞出版廣電總局在精心組織起草基礎(chǔ)上于2016年年初公開征求意見；事關(guān)公共閱讀服務(wù)主陣地建設(shè)的《公共圖書館法》于2011年12月報國務(wù)院審議，國務(wù)院法制辦正對一些重點問題進(jìn)行研究論證。在國家層面，全民閱讀相關(guān)立法取得實質(zhì)性進(jìn)展，但仍處于前期推進(jìn)階段。鑒于此，本文重點對國家層面制定實施的全民閱讀政策加以研析。

1.黨中央、國務(wù)院關(guān)于全民閱讀的政策

中央對于全民閱讀的認(rèn)識經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、逐步提高的過程，其政策部署也相應(yīng)經(jīng)歷了由單一事項、常規(guī)工作向宏觀戰(zhàn)略部署逐步提高的過程（見表1）。經(jīng)過多年黨政推動和各界呼吁，黨的十八大歷史性地將“開展全民閱讀活動”寫入報告，標(biāo)志著全民閱讀成為黨中央一項重要戰(zhàn)略部署。2014年起，《政府工作報告》連續(xù)三年提出“倡導(dǎo)全民閱讀”，體現(xiàn)了國務(wù)院對于中央精神的深入貫徹和促進(jìn)全民閱讀的決心意志。

2.黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于全民閱讀的政策

黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門，主要指致力于倡導(dǎo)全民閱讀、供給公共閱讀服務(wù)的部門單位。2006年4月，中宣部等11個部門聯(lián)合發(fā)出全民閱讀倡議。2007年4月，相關(guān)部門數(shù)量由原來的11個拓展到17個，[2]一批黨政部門和群團(tuán)組織加入其中。綜觀這些部門關(guān)于全民閱讀的政策可以看出，其部署形式主要有兩種形態(tài)：一是全局性部署，對全民閱讀作出總體安排；二是行業(yè)性部署，就某一行業(yè)領(lǐng)域全民閱讀事業(yè)作出專門部署。

關(guān)于全局性部署的政策。中宣部是全局性部署的領(lǐng)導(dǎo)部門。國家新聞出版行政部門是全局性部署的執(zhí)行部門，且主導(dǎo)作用正日益凸顯。1997年，中宣部、新聞出版署等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全國組織實施“知識工程”的通知》，提出實施“倡導(dǎo)全民讀書，建設(shè)閱讀社會”的“知識工程”。這為黨政部門倡導(dǎo)全民閱讀奠定了基礎(chǔ)。2006年4月，中宣部等11部門發(fā)出《關(guān)于開展全民閱讀活動的倡議書》，標(biāo)志著政府推動全民閱讀步入常態(tài)化階段。新聞出版總署（2013年合并為國家新聞出版廣電總局）每年定期就開展全民閱讀活動（或工作）制定下發(fā)通知（見表2），引領(lǐng)和推動全民閱讀工作和書香社會建設(shè)深化發(fā)展。

表1 黨中央、國務(wù)院關(guān)于全民閱讀的重要政策

表2 黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于全民閱讀的全局性部署政策

關(guān)于行業(yè)性部署的政策。促進(jìn)全民閱讀不是某一部門的事，而是需要相關(guān)部門加強行業(yè)部署、實施協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程。除全局性部署政策以外，相關(guān)部門單位和組織機構(gòu)立足行業(yè)實際，制定出臺了一系列關(guān)于全民閱讀的政策文件（見表3，僅列出部分部門單位某一年度政策文件），引導(dǎo)形成黨政主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的全民閱讀工作格局。

二、省級層面關(guān)于全民閱讀的法規(guī)政策

貫徹中央政策導(dǎo)向，順應(yīng)人民群眾期待，各省（市、區(qū)）依托地區(qū)全民閱讀工作基礎(chǔ)，加大全民閱讀工作力度，積極發(fā)揮黨委、政府在促進(jìn)全民閱讀中的主導(dǎo)作用，在政策引導(dǎo)和法規(guī)保障方面創(chuàng)新探索，形成許多有益于書香省份建設(shè)和中央決策參考的成功經(jīng)驗和鮮活樣本。

1.先行省份關(guān)于全民閱讀的法規(guī)

隨著全民閱讀事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，特別是黨的十八屆四中全會就全面依法治國作出部署以后，先行省份在運用法治思維和法治方式促進(jìn)全民閱讀方面走出先行先試的路子（見表4），其中：《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》成為首部促進(jìn)全民閱讀的地方性法規(guī)；[3]《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》成為首部關(guān)于全民閱讀的地方政府規(guī)章。[4]全民閱讀立法對設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費投入、品牌打造、分眾服務(wù)、組織建設(shè)等諸多方面作出規(guī)定，以法律形式規(guī)范和推動省域全民閱讀工作。

表3 黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于全民閱讀的行業(yè)性部署政策

表4 先行省份關(guān)于全民閱讀的法規(guī)

2.各省份關(guān)于全民閱讀的政策

自2006年中宣部等發(fā)出全民閱讀倡議以來，許多省（市、區(qū)）黨委、政府順應(yīng)形勢發(fā)展和群眾期待，把促進(jìn)全民閱讀作為一項重要工作，制定實施了一系列政策措施。多數(shù)省份就開展年度全民閱讀活動制定下發(fā)了專項通知（見表5，僅列出部分省份某一年度發(fā)布的通知）。從政策部署形式來看，大多省份與中央部署相一致，實行聯(lián)合部署，且黨委宣傳部處于領(lǐng)導(dǎo)地位、新聞出版行政部門作為執(zhí)行部門。江蘇、廣東等先行省份還著眼事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，系統(tǒng)謀劃全民閱讀工作，制定出臺了事關(guān)全民閱讀中長期發(fā)展的指導(dǎo)意見（見表6）。這些政策文件為黨委、政府加強組織領(lǐng)導(dǎo)、配置公共資源、打造活動品牌、解決公共閱讀服務(wù)重點難點問題等提供了宏觀指導(dǎo)和政策依據(jù)。

表5 部分省份關(guān)于開展年度全民閱讀活動的通知

表6 先行省份關(guān)于全民閱讀事業(yè)中長期發(fā)展的指導(dǎo)意見

三、國內(nèi)全民閱讀法規(guī)政策體系評析

自2006年中宣部等11部門聯(lián)合發(fā)出全民閱讀倡議以來，各級黨委、政府對于全民閱讀的認(rèn)識高度和重視程度不斷提升，政策內(nèi)容和部署形式也在發(fā)生積極轉(zhuǎn)變。

1.由單項部署向系統(tǒng)推進(jìn)轉(zhuǎn)變

從政策制定主體來看，致力于倡導(dǎo)全民閱讀的部門數(shù)量日益拓展，從1997年的9部門提倡全民讀書到2006年的11部門倡導(dǎo)全民閱讀，再到2007年17部門聯(lián)合部署全民閱讀活動，一大批部門協(xié)同推進(jìn)全民閱讀的工作格局基本形成。從政策部署內(nèi)容來看，縱覽2007年起國家新聞出版行政部門每年下發(fā)的專項通知，其部署內(nèi)容由舉辦活動向培育品牌、選樹典型、制定規(guī)劃、推動立法、完善組織等方面不斷拓展，加之相關(guān)部門立足行業(yè)系統(tǒng)實際制定行業(yè)性政策、開展行業(yè)性活動，引領(lǐng)和推動全民閱讀政策部署呈現(xiàn)出體系化發(fā)展態(tài)勢。

2.由年度安排向長遠(yuǎn)規(guī)劃轉(zhuǎn)變

2007年以來，國家新聞出版行政部門聯(lián)合有關(guān)部門連續(xù)9年就促進(jìn)全民閱讀下發(fā)通知，各省份也紛紛就年度省域全民閱讀活動制定政策文件。基于長期工作實踐和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，國家層面、先行省份日益認(rèn)識到發(fā)展全民閱讀事業(yè)必須樹立長遠(yuǎn)眼光、進(jìn)行長遠(yuǎn)謀劃。在國家層面，黨中央、國務(wù)院及相關(guān)部門將全民閱讀納入多項規(guī)劃，如《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《新聞出版業(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》等。在先行省份，江蘇、廣東、湖北等對于深化全民閱讀、建設(shè)書香省份進(jìn)行了先行探索，以“意見”形式作出較為全面部署。這些安排集中體現(xiàn)了各級黨委、政府對于推動全民閱讀事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的共識。

3.由工作部署向戰(zhàn)略引領(lǐng)轉(zhuǎn)變

經(jīng)過黨政部門協(xié)同推動，我國全民閱讀工作得到扎實推進(jìn)，“推動全民閱讀上升至國家戰(zhàn)略”的呼聲也日漸高漲。黨中央、國務(wù)院適應(yīng)發(fā)展形勢，先后將全民閱讀納入多個重大政策文件，如黨的十七屆六中全會決議、黨的十八大報告、黨的十八屆三中全會決議等。在國家戰(zhàn)略性部署帶動下，各地紛紛將全民閱讀納入地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。如2014年《政府工作報告》首次提出“倡導(dǎo)全民閱讀”，各地紛紛在2015年地方政府工作報告中加以貫徹。這些戰(zhàn)略部署推動全民閱讀在通向國家戰(zhàn)略的道路上不斷邁出實質(zhì)性步伐。

4.由政策引導(dǎo)向立法保障轉(zhuǎn)變

黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門就促進(jìn)全民閱讀制定出臺一系列政策文件。盡管這些文件限于政策范疇，但對于各級黨委、政府開展全民閱讀活動具有指導(dǎo)作用，在一定程度上起到了與法律接近或相當(dāng)?shù)男Ч貏e是為推進(jìn)全國全民閱讀立法奠定了基礎(chǔ)。各地雖然缺乏國家法律的統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)，但一些地方性全民閱讀政策為加強組織領(lǐng)導(dǎo)、制訂發(fā)展規(guī)劃、配置公共資源等發(fā)揮了作用。尤其是推動地方全民閱讀立法在江蘇、湖北、遼寧、四川等省份實現(xiàn)突破，標(biāo)志著這些地區(qū)全民閱讀工作步入依法推進(jìn)新階段。

四、關(guān)于完善全民閱讀法規(guī)政策體系的思考

全民閱讀法規(guī)政策體系包含兩個方面：一是規(guī)范公共閱讀服務(wù)主體及其職責(zé)的法律法規(guī)；二是引導(dǎo)公共閱讀服務(wù)主體行為、引領(lǐng)全民閱讀社會風(fēng)尚的政策文件。結(jié)合我國國情，完善全民閱讀法規(guī)政策體系，應(yīng)注重以立法形式規(guī)范公共閱讀服務(wù)主體職責(zé)，以政策形式提升全民閱讀戰(zhàn)略地位，引領(lǐng)和推動全民閱讀事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1.加快全民閱讀立法進(jìn)程

全民閱讀立法主要宗旨和核心內(nèi)容是規(guī)定明確各級政府的法定責(zé)任與義務(wù)，而非對讀者個人有何強制約束。[5]全民閱讀立法應(yīng)重點對規(guī)劃制定、經(jīng)費投入、組織保障、人才隊伍、閱讀資源、閱讀服務(wù)等方面作出規(guī)定，特別是對公共閱讀服務(wù)不同行業(yè)領(lǐng)域主體進(jìn)行法律調(diào)節(jié)，從根本上提高公共閱讀服務(wù)資源綜合利用效能。全國全民閱讀立法已進(jìn)入關(guān)鍵階段，建議借鑒地方全民閱讀立法有益經(jīng)驗，進(jìn)一步加快立法進(jìn)程，使我國全民閱讀工作盡快實現(xiàn)有法可依。在此基礎(chǔ)上，建立修訂機制，不斷提高依法促進(jìn)全民閱讀科學(xué)化水平。同時，鼓勵、支持省（市、區(qū)）結(jié)合地方實際推進(jìn)地方立法，在更廣范圍內(nèi)推動全民閱讀工作駛?cè)敕ㄖ位壍馈?/p>

2.完善全民閱讀法律體系

公共閱讀服務(wù)供給主體涉及教育、民政、文化、出版、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等多個行業(yè)領(lǐng)域。推動全民閱讀法治化建設(shè)，需要一系列規(guī)范公共閱讀服務(wù)的法律。基于當(dāng)前國內(nèi)全民閱讀領(lǐng)域立法現(xiàn)狀和全民閱讀事業(yè)發(fā)展規(guī)律，建議重點就公共閱讀服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公益性出版物供給、未成年人閱讀等方面完善相關(guān)法律。在公共閱讀服務(wù)設(shè)施建設(shè)、使用和管理立法方面，建議國家有關(guān)部門抓住公共圖書館立法契機，著眼統(tǒng)籌公共圖書館和基層公共閱讀設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建公共閱讀服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在公益性出版立法方面，建議國家層面積極推進(jìn)公益性出版立法探索，對公益性出版項目支持、資金使用、信息公開、多重監(jiān)督及相關(guān)主體責(zé)任進(jìn)行明確和規(guī)范。在促進(jìn)兒童閱讀立法方面，建議國家在修訂涉及未成年人權(quán)益相關(guān)法時，增加有關(guān)促進(jìn)兒童閱讀的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上探索推進(jìn)兒童閱讀立法。

3.加強全民閱讀戰(zhàn)略部署

黨中央、國務(wù)院從國家層面就全民閱讀作出戰(zhàn)略部署，有利于提高以政府為主的公共部門及相關(guān)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、私人機構(gòu)的思想認(rèn)識，有利于凝聚起深化文化體制改革、整合公共閱讀資源的最大共識。建議在事關(guān)全局和長遠(yuǎn)的中央重大會議決議、重要政策文件中對全民閱讀作出部署，帶動各級黨委、政府加大政策部署力度，推動全民閱讀逐步上升為國家戰(zhàn)略和地方發(fā)展戰(zhàn)略。建議在宣傳思想文化領(lǐng)域重要政策文件中對促進(jìn)全民閱讀作出安排，特別是對閱讀立法、閱讀品牌、閱讀組織、閱讀惠民等重點事項，推動全民閱讀戰(zhàn)略部署“落地生根”。

4.制定全民閱讀發(fā)展規(guī)劃

我國全民閱讀工作尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。國家新聞出版廣電總局于2014年啟動“《國家全民閱讀中長期規(guī)劃》的起草、制訂工作”，同時要求“各地要加強對全民閱讀的規(guī)劃引導(dǎo)，結(jié)合實際情況，研究制訂當(dāng)?shù)氐娜耖喿x中長期規(guī)劃”。[6]建議國家從實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和推動事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展高度，研究出臺《國家中長期全民閱讀事業(yè)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》，定期制定《全民閱讀事業(yè)五年規(guī)劃》，每年制定《全民閱讀行動計劃》，為全民閱讀事業(yè)提供基本遵循和行動指南。同時，應(yīng)抓住“十三五”開局的有利契機，推動將全民閱讀納入國家相關(guān)規(guī)劃，如《國家基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》《國家“十三五”文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《新聞出版業(yè)“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》等，引領(lǐng)和推動各類公共閱讀服務(wù)主體形成推動合力。地方政府應(yīng)把全民閱讀納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，研究制訂適合本地的長遠(yuǎn)規(guī)劃和行動計劃，明確政府在促進(jìn)全民閱讀中的責(zé)任與義務(wù)，明確區(qū)域公共閱讀服務(wù)體系建構(gòu)的主要目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，推動書香社會科學(xué)化和規(guī)范化建設(shè)。