論農村集體經濟組織與村委會法律關系的完善

摘要：農村集體經濟組織與村民委員會既有密切關聯性，又有很大差異，兩者的法律關系應予完善。制定農村集體經濟組織法律和行政法規，與《村民委員會組織法》《土地承包法》相適應。確立農村集體經濟組織市場化原則，將農村集體經濟組織定位于企業法人。確立資源性資產與經營性資產相分離原則，避免土地流失。統一村民和農村集體經濟組織成員的認證制度，建立居住登記積分制度，以及履行法律法規和組織章程義務標準的制度。

關鍵詞：農村集體經濟組織；村民委員會；法律關系；建議

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）06-0046-04

Abstract： The rural collective economic organizations and villagers committees are closely associated with each other， but also have great differences. The legal relationship between them should be perfected. First， the laws and administrative regulations of rural collective economic organizations should be made， which to adapt with Organic Law of the Villagers Committees of the Peoples Republic of China and Organic Law of the Villagers Committees of the People's Republic of China. Second， market principle of rural collective economic organization should be established， and rural collective economic organization should be located at enterprise legal person. Third， establishing the principle of separation of resource assets and operating assets to avoid the loss of land. Fourth， the union certification system of villagers and members of rural collective economic organizations should be made， which includes the registration system of residents and standard system of complying with duty of laws and regulations and the constitution of rural collective economic organization.

Key words： Rural collective economic organization， villagers committee， legal relationship， suggestion

隨著我國經濟迅速發展，城鎮化進程加速，農村同時發生巨大變化，農村集體經濟組織與村民委員會之間的法律地位，存在說不清道不明的尷尬關系，對產權界定和經濟有序發展有大影響。因此，從法律角度分清兩者界限極為重要。

一、村民委員會和農村集體經濟組織的聯系

（一）概念及設立

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定村民委員會概念，指“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，職能是“治理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。

農村集體經濟組織是指由農民自愿互助合作，投入各自所有的土地、大中型農具、耕畜等生產資料，經過改革發展形成的以土地集體所有為本質特征的區域性經濟共同體。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第三條規定，農村集體經濟組織“是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等。”

從實際情況來看，大多數農村集體經濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構，即兩枚印章一套機構。二者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，特別是對農村基層社會的管理與服務，二者無法截然分開，具有“政社合一性”。有論點認為，農村集體經濟組織是重合于村民委員會的自治組織。[1]

從設立方面而言，村民委員會由定居在一定地域的村民組成。在此基礎上，依歷史經驗看，建立農村集體經濟組織的主體可以是鄉鎮、村民委員會和村民小組。但由于鄉鎮是行政機關，根據經政分離原則，鄉鎮設立的農村集體經濟組織較少。農村集體經濟組織主要由村民委員會建立，也有部分由村民小組建立。因此，一個村民委員會可以設立一個農村集體經濟組織，也可以包括由村民小組設立的相應的幾個農村集體經濟組織。同時，農村集體經濟組織成員本身是村民，但是并非所有村民都是農村集體經濟組織成員。目前現狀表明，已經改為股份制的農村集體經濟組織，除了成員擁有個人股份外，村民委員會擁有集體股份。[2]如珠江三角洲農村基本都是如此情形，農村集體經濟組織的成員既有個體成員，還有組織成員。

（二）共同特征

1.集體性

村民委員會是一定數量村民組成的自治組織，其集體性不言而喻。農村集體經濟組織源自1950年初的農業合作化運動，是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村范圍內，更多是在一個生產隊范圍內，由農民自愿聯合，將各自所有的生產資料，如土地（即農村集體建設用地，不包括農村宅基地）、較大型農具、耕地，投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業經濟組織。

1984年底我國基本完成由社到鄉（鎮）轉變，鄉（鎮）農業合作經濟聯合組織消失，只是保留生產大隊一級的集體經濟組織。在生產大隊的地理基礎上設立的自然村，單獨或聯合設立村民委員會。由于農村改革不徹底不完善，農村集體經濟組織的政策、法律法規不健全，農村集體經濟組織的管理及其活動一直處于由村民委員及其村民小組代管狀態。

2.經濟性

村民委員會自治性除了政治、社會保障等職能外，當然包括經濟方面的自治管理，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，村民委員會管理“從村集體經濟所得收益的使用”“征地補償費的使用、分配方案”等經濟權益。與此同時，農村集體經濟組織主要行使經濟職能，與村民委員會的多種職能有區別。《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條規定，“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。”

3.獨立主體性

作為基層自治組織的村民委員會無疑是一個法律主體，但到底有無法人資格，之前歸入《民法通則》規定的其他組織。新頒布的《民法總則》將其規定為特別法人。農村集體經濟組織是一個從事經濟活動的獨立主體，廣義上它包括多種形式，如上海市的集體經濟組織存在有限責任公司、社區股份合作社和經濟合作社等形式。[3]但是據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，農村集體經濟組織屬于“其他組織”范疇，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等形式。而《民法總則》同樣將其定義為特別法人。它依法律和政策規定建立，有自己的名稱、組織機構和場所，擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力，并能在一定的財產范圍內（土地所有權除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件。

4.與集體所有土地密切關聯性

集體所有土地是中國農村的核心問題。村民委員會根據“村民居住狀況、人口多少”的情況設立，具有“地緣性”。當依靠土地群居的人數達到一定數量，則可以自治形成村民委員會，其中土地權屬是其核心。村農民集體所有的土地登記在村民委員會名下，由其管理。然而，村民委員會管理這些集體土地的主要方式是“支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟”，即通過成立農村集體經濟組織來管理，并且要“尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。”這樣一來，農村集體經濟組織同樣享有集體土地所有權”權利，如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第12條規定：“經營管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產。”

村民委員會享有村民集體所有的土地管理權，農村集體經濟組織享有本組織成員集體所有的土地管理權，雖然農村集體經濟組織是由村民委員會設立的，但兩者的土地管理權是否一致。

農村集體經濟組織實行“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。所謂“雙層經營體制，”即以統和分為標準分為三種情況：一是全“統”，即由集體統一經營和管理；二是“統”和“分”相結合，即既有家庭承包經營，又有集體統一經營，兩者相結合；三是全“分”，即全部由家庭承包分散經營。第三種情況較少存在，第二種情況普遍存在，第一種情況多數發生在長三角和珠三角經濟發達的農村。《農村土地承包法》明確規定發包方是村集體經濟組織或者村民委員會，而“承包方是本集體經濟組織的農戶”。這里的承包方不是村民委員會的村民，而只能是集體組織成員。如果村民不加入集體經濟組織，一般無權承包土地。如今在一些經濟發達地區，如珠三角、長三角等地，制造業蓬勃發展，村鎮一體化，土地需求日益增加，原來以實行家庭承包土地為主的分散模式，不再適合規模化的制造業生產，部分村民委員會自發地將集體土地收歸統一經營和管理，即以“統”為主導。在此基礎上，股份制農村集體經濟組織開始出現。誰是股份制農村集體經濟組織的成員？誰享有股份權益？新的法律問題也隨之出現且亟待解決。

村民委員會和農村集體經濟組織之間重要的聯系紐帶之一是土地管理權。因此，回到前面提出的問題，兩者的土地管理權是否一致？或者進一步問，兩者的財產范圍是否一致？集體財產包括資產、資源和資金（“三資”），集體土地可以分為農用地、宅基地和建設用地三部分。這三部分土地均可屬于村民委員會所有，特別是宅基地、公用祠堂、廟宇一般登記在村民委員會名下。然而，大部分農村的農用地和建設用地則登記在農村集體經濟組織的名下。不將土地轉入集體經濟組織內的現象，在長三角的農村也存在。[3]由此可見，村民委員會土地的管理權要比農村集體經濟組織的要廣泛。農村集體經濟組織的土地管理權首先源于村民委員會的集體所有權，但村民委員會的土地則不一定全部劃歸農村集體經濟組織管理。《民法總則》第101條第二款規定，“未設立集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”

二、村民委員會和農村集體經濟組織的差異

盡管農村集體經濟組織與村民委員會有千絲萬縷關系，并且存在諸多相同之處，但是，兩者是兩個獨立法律主體，不可混為一談。然而，生活中許多人沒有區分兩者差別，導致在某些法律問題上拿捏不定。另外，根據廣東省有關文件精神，村民委員會與農民集體經濟組織相分離是大勢所趨，也是農民集體經濟組織多元化的必然要求，如有些地方的農民集體經濟組織轉型為公司或其他模式，這樣更有利市場的健康發展。

（一）法律淵源不同

1998年制定并于2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，是村民委員會的法律依據。然而，除了《民法總則》比較明確農村集經濟組織是特別法人外，至今尚無全國的獨立立法，只是某些省份自行制定地方法規或地方規章，如廣東省人民政府2006年7月頒布的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，四川省《四川省人大常委會法制工作委員會關于如何確定農村集體經濟組織成員問題請示的答復》等。2006年的《中華人民共和國農民專業合作社法》則是屬于城鎮農村的合作經濟組織的法律，與農村集體經濟組織無關。

（二）主體性質不同

雖然兩者具有獨立法律主體資格，均屬“特別法人”，但是村民委員會是自治組織，備案機關是各地民政局。農民集體經濟組織卻向當地農業行政主管部門（如農業局）登記，領取機構代碼，更多體現盈利性質的經濟性。《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第13條第一款第（三）項明確指出，農村集體經濟組織“獨立進行經濟活動，管理內部事務”。同時，從新設方面看，村民委員會與機關法人的設立相仿，在自生自發的基礎上，由行政機關指導下設立，帶有若干強制性質。農村集體經濟組織則是由成員自愿組成，不能強制村民加入，因此導致有些村民不是組織成員，而且當村民想加入組織時，不能夠自生自發取得，從而導致成員權糾紛產生。

（三）職能不同

村民委員會具有諸多職能，如政治職能、社會職能、文化職能和經濟職能。村民委員會需要行使征兵、計生、安保、選舉等政治職能，同時行使保障村民安居、互助等社會職能，另外還有教育、宣傳等文化職能，而經濟職能除了自己行使一部分外，大部分轉移給了農民集體經濟組織。因此，農民集體經濟組織主要行使經濟職能。區分兩者的不同職能，可以辨清某些法律問題的細節。譬如宅基地問題，許多人認為是經濟職能的范疇，但是宅基地是村民安居的保障，應該屬于社會職能，而不是應用于市場的經濟職能。因此，有關宅基地的糾紛，其主體是村民和村民委員會，而不是村民（成員）與農民集體經濟組織，此類爭議不應歸入農民集體經濟組織成員權糾紛范圍。[4]

（四）成員資格標準不同

村民委員會由居住在一定地域范圍內的村民通過選舉出來的代表構成，而農村集體經濟組織由成員構成，其成員與村民有密切關系，但兩者不是同一的關系，成員主要來自村民，但村民不一定是成員。

我國《憲法》對居住在城市和農村的人一律稱居民，也從沒有把戶籍制度作為分水嶺。盡管客觀上戶籍制度是判斷“村民”的標準之一。《村民委員會組織法》沒有給村民下個明確的法律定義，但是第13條規定了村民的選舉權和被選舉權，可以從中判斷確定村民的有關標準：一是戶籍在本村并且在本村居住的村民；二是戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；三是戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。從這三種情況來看，判斷“村民”的標準有二，一是戶口，二是居住。兩者是或然的選擇關系，有其中之一標準即可認定為“村民”。國務院2014年7月30日印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業戶口，居住制度將成為判斷“村民”的重要標準。

農村集體經濟組織成員的概念和范圍如何確定。由于我國對于農村集體經濟組織尚無立法，只是各個省份自行制定地方法規或地方規章。這些地方法規、規章對農村集體經濟組織成員資格，普遍采取復合標準的方法，既要戶籍登記的形式，還要以長期居住的事實或履行法律法規和組織章程規定義務等實質內容，綜合確定集體組織成員資格。

由此可見兩者判斷標準的關系。村民的判斷標準是“戶口或居住”， 農村集體經濟組織成員資格的標準是“戶口加履行義務”。因此，村民資格的標準要比農村集體經濟組織成員資格的標準寬泛。換而言之，村民和農村集體經濟組織成員不是重疊關系，而是交叉關系。有的村民不是農村集體經濟組織成員，如居住在本村一年以上但沒有戶口的公民。有的農村集體經濟組織成員不是村民，如戶口遷出的成員。隨著戶籍制度改革，兩者資格的判斷標準面臨重大挑戰，將成為亟待解決的法律問題。

三、完善村民委員會與農村集體經濟組織法律關系的建議

（一）制定農村集體經濟組織行政法規和法律

鑒于農村集體經濟組織悠久的存在歷史，并且某些省份已經頒布地方法規和地方規章，積累相當多的實踐經驗，因此，在全國范圍內適時由國務院制定專門的行政法規，[1]或由全國人大及其常委會制定法律規范農村集體經濟組織，才能與農村社會經濟發展相適應。同時，新立法應該與《村民委員會組織法》《土地承包法》相匹配，消除現存捍格，使之融通無礙。

（二）確立農村集體經濟組織市場化原則

按照《村民委員會組織法》和各地地方法規、規章的規定，農村集體經濟組織擔負經濟職能，但是囿于城鄉二元化政策，農村的經濟職能基本與市場經濟脫軌，不能發展其潛能。這些缺陷從農村集體經濟組織屬于農業部門管理的其他組織的法律地位可窺一斑。目前客觀情況顯示，發達地區的許多村民委員會既設立股份經聯社，又設立諸多經營性公司，出現了一套班子三個單位的重疊情況，這種政經不分既不利于政治管理，也不利經濟發展。同時，農村集體經濟組織有朝著股份制方向發展的大趨勢。因此，應該將農村集體經濟組織定位于企業法人，按照《公司法》進行規范，這樣既便于統一管理，又利于與市場經濟接軌。

（三）確立資源性資產與經營性資產相分離原則

如果允許農村集體經濟組織進入市場，而土地資源是不可再生資源，又是農村集體經濟組織的主要財產，那么可能出現土地流失的現象。目前江蘇無錫市農村集體經濟股份制中，明確規定農業用地、河塘等資源性資產、非經營性資產以及無形資產不折股，該類資產由合作社統一管理或發包出租，收益一律歸集體所有。這一措施效果良好，值得借鑒。因此，農村集體經濟組織應該將資源性資產和經營性資產相剝離，資源性資產特別是土地資源不再納入股權折算。這樣既可杜絕資源流失，又可減低糾紛產生。

（四）統一村民和農村集體經濟組織成員的認證制度

隨著戶口制度改革，日后不復存在的農村戶口不再是判斷農村集體經濟組織成員資格的標準。因此，應該建立村民委員會成員和農村集體經濟組織成員的認定制度。首先是建立居住登記積分制度。作為同一社群的村民或經濟組織成員可以設立居住登記積分制度，即在某一農村居住滿一定期限取得相應積分。然后按不同分值設定等級，作為村民或經濟組織成員的權利等級。其次是建立履行法律法規和組織章程義務的標準。目前村民委員會或農村集體經濟組織如何認定成員履行義務，沒有具體明確的標準。那么，建立履行法律法規和組織章程義務的標準正是解決這個難題。法律法規有相關規定，如納稅、婚育義務等等。至于組織章程義務，可以在不違反法律法規的情況下，根據各個農村實際情況，實行履行義務登記制度。同樣采取積分計算的方法，記錄履行義務的情況。和居住登記制度一樣，以一定分會為起算點，根據履行義務多少計算等級。兩個認定制度可以分別計算，也可以合并計算。

參考文獻：

[1] 楊 攀.農村集體經濟組織成員資格標準的法律分析與實踐[J].西南政法大學學報，2011（3）.

[2] 胡冬勤，王 平，梁文生，林建和.農村集體經濟組織成員權益研究[M].南昌：江西人民出版社，2015.

[3] 孫 雷.上海農村集體經濟組織產權制度改革探索[J].科學發展，2014（2）.

[4] 梁文生. 論農村集體經濟組織成員權糾紛類型分析——基于廣東省中山市的現狀分析 [J].廣播電視大學學報，2016（4）.

[責任編輯：紀姿含]