國有企業內部會計委派制度構建

朱曉蓉+鄭國芳

摘要：目前，國有企業的資產監管體制有待完善，國有資本運行效率需進一步提高；一些國有企業管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失現象嚴重。一種新型的會計組織體制——會計委派制在保證會計信息的真實和完整、強化內部控制、提升財務管控水平、促進黨風廉政建設等方面可以起到積極作用。文章主要探討國有企業內部實行會計委派制的制度構建。

關鍵詞：國有企業 財務管控 會計委派制

計委派制是指資產所有者或產權管理部門向下屬子分公司委派會計人員，并授權會計人員監督其會計行為和其他經濟活動的一種會計管理制度。該制度改變了原有的內設會計組織機構模式，是會計人員管理體制改革、強化監督制約的嘗試。當前，國有企業改革的首要任務是加強監管、防止國有資產流失。通過會計委派制可以加強國有企業財務管控、規范財務行為，完善國有企業法人治理結構，實現國有資產保值增值。

一、國有企業傳統會計組織管理體制存在的問題

傳統的會計組織管理體制主要是指下屬公司內部自行設置會計組織機構，自主選聘會計人員，會計人員的任免、調遣、考核、獎懲、工資和福利待遇等由下屬公司自主決定，財務會計活動按下屬公司的要求進行，并接受集團公司財務部門的指導監督。

國有企業大多是集團型企業，由一個企業作為母體，依法通過一層或多層投資紐帶關系形成企業集群，形成母-子-孫公司多級層次，集團管控為多層次管控，管控難度大，可控性、可預測性較差，其中管控子體系——財務管控尤為混亂。顯然，傳統的會計組織管理體制不能充分發揮會計的職能，更不能滿足集團公司對下屬公司的治理與管理要求。具體表現在以下方面：

（一）“內部人控制”現象嚴重。國有企業的出資人雖然是國家，但企業的經營者事實上擁有對企業的經營決策權和控制管理權。當出資人和經營者的利益不一致，且缺乏必要的措施和手段約束經營者時，經營者就有可能尋求短期行為和利己行為，侵害股東利益，出現內部人控制現象。國有企業出資人缺位，未能形成有效的內部權力制衡機制，從而使財務管控不能有效運行。

（二）會計信息失真。從法律角度來看，會計人員與用人單位之間建立的是勞動關系，作為普通員工沒有能力去反對公司權力階層的違法指示。因此，從產生虛假財務報告的動機看，會計人員主觀上一般沒有此動機，因為會計信息失真與其自身利益并沒有直接關聯。集團公司對下屬公司每年都有經營業績考核，為了應付考核，業績好的情況下下屬公司會保留“潛盈”，業績不理想時則形成“潛虧”。會計人員受到主管領導的授意、指使或強令，更多的可能是為了保住“飯碗”，對主管領導“言聽計從”；有的甚至與主管領導串通一氣，“協助”做假造假，使會計信息嚴重失真。

（三）會計人員業務素質水平參差不齊，后備人才儲備庫建設缺乏系統性。目前我國會計人員一般欠缺綜合素質，如學習能力、溝通能力、表達能力、協調解決問題能力、制度貫徹執行能力等。國有企業對骨干人才的后續培養也缺乏系統性和針對性。

二、實行會計委派制的必要性

（一）有利于集團公司對下屬公司實施管理監督。實行會計委派制后，委派人員隸屬于集團公司，對下屬公司的經濟業務進行審核時，可以及時發現不合理、不合規的事項，使下屬公司經營者的舞弊行為難以隱藏，同時及時準確地將集團公司相關制度規定、管理要求、工作任務傳遞到下屬公司，有效解決企業集團信息不對稱的問題。

（二）有利于會計人員依法行使職權，反映真實的會計信息。實行會計委派制，可以增強會計監督的力度，有利于調動會計人員的積極性。會計委派制使會計人員的自身利益同下屬公司脫鉤，降低了下屬公司對會計人員打擊報復的可能性，使會計人員敢于對下屬公司進行會計監督，提供真實有效的會計信息。同時，會計委派制確定了會計人員相對獨立的法律地位，割斷了其與下屬公司的經濟關系，增強了會計人員進行財務監督的積極性。

（三）有利于會計人員隊伍建設。實行會計委派制，促進了企業集團內部會計人員的業務交流，對會計人員綜合素質的提升有較好的促進作用，尤其是對加強其執行力——落實集團公司財務管理制度有事半功倍的效果。同時，會計委派制重視培養后備會計人才，建立會計人才儲備庫，能夠使會計新秀脫穎而出，提高其工作積極性。

三、基于財務管控的國有企業內部會計委派制制度構建

企業集團的集中管控，靠的是數據、流程的標準化，只有依靠財務這條中樞神經系統的支持，才能更好地實行管控。會計委派制是加強財務管控的有效手段之一。

（一）委派方式。國有企業內部會計委派制在實務中主要有兩種形式：會計人員委派制和財務負責人委派制。本文主要研究企業集團內部財務負責人委派制。委派財務負責人可以根據職級分為三級：總會計師、財務經理、會計主管。委派財務負責人的職級，按照被委派企業的規模、會計核算和財務管理的難度予以設置，由集團公司財務部提出建議、集團公司組織部確定。事業部行業跨度大、管理難度高、資產規模大、下屬會計核算主體3個及以上的，可以設置副總會計師及以上職級；以下規模則委派財務經理至各事業部；事業部根據自身經營規模，經集團公司財務部同意任免被委派企業的會計主管。實行定期輪崗制度，委派財務負責人的任期一般為三年，最長不得超過六年，任期屆滿后根據考核情況進行輪換。

（二）任職資格。（1）熟悉國家財經法規政策，遵守國家法律法規，嚴格執行財經紀律，忠實履行會計監督職責，有較高的政策水平和職業道德水準。（2）在會計或經濟管理崗位上工作不少于5年、具有會計或相關專業大專及以上學歷、具有會計或經濟或審計類中級及以上專業技術職務資格。（3）熟悉并能嚴格執行企業集團的政策、制度、規定，認真貫徹執行企業集團的財務規章制度，善于做好協作配合工作，能自覺維護企業集團的整體利益；能夠深入理解企業集團的整體戰略，全面融入企業集團的生產經營管理，對企業集團的發展提出建設性建議；能夠解決財務會計業務中的重大、疑難問題，具有較強的財務分析能力，能夠為決策者提供決策所需要的相關財務信息。（4）具有扎實的專業知識和一定的實踐經驗，熟悉會計信息化核算流程，能夠組織和指導一個系統或一個實體單位開展經濟核算、內部審計和評估業務等；能夠較好地協調財稅、金融、審計等部門以及被委派企業各相關部門的工作。

（三）明確委派財務負責人的職責權限。

1.職責。（1）對集團公司負責，監督被委派企業貫徹執行國家財經紀律、法規和制度，及執行集團公司各項財務相關規定、制度的情況；對被委派企業違反國家法律、法規和財務管理制度的行為進行制止或糾正，制止或糾正無效時，及時向集團公司財務部報告。（2）建立、完善被委派企業財務內部控制制度，審核、監督制度的執行情況；建立健全被委派企業財務系統的組織架構，優化被委派企業的財務業務方案，科學組織會計核算，及時、準確、真實、完整地提供會計信息。（3）監督、檢查、報告被委派企業執行集團公司重大決策事項的情況；對被委派企業經營管理中存在的問題，從財務角度向企業負責人提出管理建議。（4）組織編制被委派企業的全面預算，審核、監督被委派企業全面預算的執行情況；組織資金的籌措、運用和管理，做好資金計劃的編制、協調和平衡；組織被委派企業稅務管理工作，確保降低涉稅風險。（5）組織被委派企業的經營預測、分析經營成果和財務狀況，為企業的生產經營提供決策支持；協同被委派企業制定企業發展戰略、企業財務戰略；協同被委派企業對經營活動、業務模式進行風險評估，協同被委派企業對業務風險進行控制，跟蹤后續實施情況，控制財務風險。

2.權限。（1）列席被委派企業與生產經營、投融資等有關的董事會、總經理辦公會，出席被委派企業生產經營管理例會、相關專業會議和其他重要會議，參與被委派企業投資、融資、大額資金使用等涉及財務問題的各項經營管理與決策。如果被委派企業不安排委派財務負責人參加上述涉及財務問題的會議和經營管理決策，委派財務負責人有權向集團公司財務部報告，集團公司在績效考核中將對被委派企業的經營班子進行考核。（2）有權對被委派企業生產經營和管理活動中的重大財務事項直接向集團公司財務部匯報。（3）有權對被委派企業辦理下列事項（包括但不限于）進行審核聯簽，集團公司相關制度另有規定的從其規定：對外融資、提供貸款擔保、債務擔保、資產抵押，對外捐贈；對外長期股權投資及國有資產產權轉讓；企業資產處置、重組、不良資產核銷；固定資產投資事項；從事股票、期貨、信托、委托理財等風險性投資；工程項目招投標、價格調整、信用銷售和經濟合同的簽訂。

（四）委派財務負責人實行財務工作報告制度。報告分為定期財務事項報告和重大財務事項報告兩種：

1.定期財務事項報告為正常履職報告，應全面地報告被委派企業遵守財務會計及相關財經法律法規的情況、財務負責人的職責履行情況、被委派企業的財務狀況及其發展趨勢等，要求一季一報。定期財務事項報告包括但不限于：一事一報的重大財務事項；財務重點工作開展情況、完成進度、存在的難點；增加或減少注冊資本及非經營損益所產生的所有者權益變動情況；對外投資事項；重要資產的處置、合并、收購；大額減值準備的提取和資產損失的核銷；資產評估事項；產權清理工作進展、結果；季度財務分析、財務經營狀況及發展趨勢；捐贈事項；經營方向的重大調整；其他需報告的財務事項。

2.重大財務事項報告是指被委派企業所發生的對其財務狀況、經營成果及長期發展等方面有重大影響的財務事項或存在重大風險的財務事項，要求一事一報。重大財務事項包括但不限于：需經集團公司決策而未經集團公司決策的財務事項；生產經營過程中發生的使實際指標數與預算發生重大偏差的財務事項；財務舞弊案件；涉訟事項或違法違規被處罰導致企業發生損失或賠償；重大潛盈潛虧事項或重大或有財務事項；違規或通過非正規流程發放消費基金、發放福利；未清償的到期債權、按規定發出詢證函無法取得回函的債權；其他重大財務事項。

定期財務事項報告于每月終了后十日內上報集團公司財務部，一事一報的重大財務事項于知曉事項后2日內上報集團公司財務部。報告以書面形式上報。

（五）定期組織委派人員培訓。培訓宗旨是圍繞企業集團發展戰略和委派人員崗位要求，培養和強化委派人員的大局觀和職業道德，鞏固和提高其專業知識、理論水平和工作能力，不斷提升委派人員的綜合素質，造就一支高素質、復合型的、能夠適應各種復雜工作環境的會計人才隊伍。

培訓內容包括：企業發展戰略與近期目標任務；政治與經濟形勢分析；企業經營管理理念及知識；財務會計制度與會計職業道德；財務會計相關知識與前沿理論；最新財經稅收法規制度解讀；財務負責人執業技能；相關知識等。

培訓方式包括：根據有關法規、制度、文件要求和企業培訓計劃，針對被委派人員本身已具備的不同素質條件情況和企業、行業特殊要求，采取不同的培訓方式或結合采用幾種培訓方式對委派人員組織培訓。（1）繼續教育。所有委派人員均須根據財政部門有關制度和文件要求，參加每年度的會計人員繼續教育培訓并取得合格證書。（2）集中輪訓。由集團公司統一組織，每年至少舉辦兩期以上集中輪訓，所有委派人員均須參加。培訓以素質教育和執業技能教育為主，結合企業生產經營管理實踐中的熱點難點問題，邀請高校學者、業界精英人士、集團公司有關領導講課，也可采用研討會或經驗交流會等形式開展。（3）職業資質培訓。經集團公司相關程序推薦、審批，對表現出色的委派人員，選擇經國家人事部門或財政部門認可的規范的培訓機構，每年安排一定數量的人員進行CFO、ICPA等職業資質培訓。要求經推薦參加培訓的人員必須通過認證取得合格證書。（4）學歷教育。經集團公司相關程序批準，對工作表現好的委派人員，在其現有學歷基礎上，鼓勵、支持其利用業余時間（特殊情況下可占用一定的工作時間）參加高一級的學歷教育，并取得畢業證書。（5）行業特點培訓。被委派企業根據其所處行業特點和本企業生產經營管理工作對于財務負責人素質、資質上的特殊需要，安排委派人員參加具有行業特點的業務培訓，并按規定要求其取得合格證書。

（六）建立健全委派財務負責人激勵、約束考評體系。

1.年度工作目標制定。集團公司財務部每年與委派財務負責人共同確定年度工作目標，工作目標中財務重點工作原則上不超過四項，占40%權重；財務常規工作原則上不超過四項，占30%權重；戰略意識、價值觀、服務意識、團隊協作、制度執行、領導力等目標占30%權重。如下頁表所示。

2.年度考核。委派財務負責人每年應向集團公司主管部門提交述職報告，集團公司主管部門對委派財務負責人組織履責檢查，并進行年度考核。年度考核分兩方面進行，一是由集團公司財務部從財務管控、執行力、專業管理、綜合管理等方面對其進行評分，總分為50分；二是由集團公司人力資源部與財務部組成考核小組進行現場360度考核，其中：被委派企業經營班子占20分，被委派企業中層占20分，被委派企業財務部門占10分。考核小組將考評結果形成考評報告報集團公司財務部負責人審定后，報集團公司人力資源部進行年度績效兌現，同時將結果反饋給當事人。考評結果按考評類別進行強制分布，原則上A類人員占20%、B類人員占70%、C/D類人員占10%。對委派財務負責人年度考核排名末兩位的進行誡免談話，連續兩年考核末位的，退出委派財務負責人序列。

3.績效薪酬。委派財務負責人收入由基本收入、績效收入組成。委派財務負責人的薪酬由集團公司發放，不得在被委派企業享受其他報酬性收入，不得在被委派企業報銷個人費用。（1）基本收入。由崗位工資、技能工資、基礎工資三塊組成，按照確定的職級，參照集團公司機關同類職級確定。（2）績效收入。年度績效以集團公司機關和派駐單位同職級人員年度績效收入水平的5∶5比例確定基數，并與年度業績考核系數掛鉤。計算公式：年度績效收入=（集團公司機關同職級人員平均績效×50%+派駐單位同職級人員年度績效平均水平×50%）×業績考核系數。其中，業績考核系數：A類為1.2，B類為1，C類為0.8，D類為0.5。

4.考評不合格退出機制。委派財務負責人有下列行為之一的，要承擔相應責任，直至取消被委派資格，并按照有關規定進行經濟處罰；情節嚴重的，將依照《會計法》有關規定進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。（1）玩忽職守，喪失原則。對派駐單位或有關人員的違紀違法行為視而不見，不加以制止或不向委派管理機構匯報反映，造成重大經濟損失的；參與私設“小金庫”、做假賬、弄虛做假欺騙上級的；有貪污、受賄、挪用公款等違法行為的；違反規定私自接受派駐單位給予的報酬和福利，或向派駐單位報銷與業務無關的費用，影響極壞的。（2）違反國家財經紀律，搞虛假核算，造成派駐單位財務工作秩序混亂、會計信息嚴重失真的；派駐單位內部和外部審計、稅務檢查等發現重大財務問題的。

四、實施會計委派制應處理好的一些關系

（一）處理好會計委派制與建立現代企業制度的關系。在完善會計委派管理的同時，應尊重被委派企業生產經營的自主性。協調委派財務負責人與被委派企業、審計等各方面的關系，委派財務負責人不能凌駕于被委派企業之上，偏離定位。要注意處理好內部會計監督與國家監督、社會監督和內部監督的關系。

（二）處理好會計委派制與內部控制的關系。通過加強內部控制，建立健全各項基礎管理制度和內部約束、考核、評價機制，明確相關財務負責人的職責權限、工作流程，以防微杜漸。

（三）處理好主動服務與強化監督的關系。會計委派制的目的除了監督職能外，還有服務職能。若一味強化監督，容易產生角色錯位現象，引起派駐單位的抵觸情緒，影響委派成效。因此，要做到主動服務與強化監督并重，既不能超越職權范圍，干擾派駐單位的正常工作，也不能應付了事，一團和氣沒有原則。

通過會計委派制制度的構建，建立高效、及時、準確、共享的財務信息網絡，能夠提升會計人員的綜合素質和業務能力，提高國有企業財務管理整體水平，充分發揮會計人員的“財務智慧”，對集團公司戰略目標實現，健康、高效發展起到積極作用。

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