環境影響評價行業2016年發展綜述

（中國環境保護產業協會環境影響評價行業分會，北京 100037）

環境影響評價行業2016年發展綜述

（中國環境保護產業協會環境影響評價行業分會，北京 100037）

綜述了2016年中國環境影響評價行業的發展環境及現狀等，提出了解決行業存在的主要問題的對策和建議，對行業的發展進行了展望。

環境影響評價；行業發展；對策建議

1 2016年環境影響評價行業發展環境

1.1 國家利好政策推動行業發展

黨的十八大以來，生態文明建設和環境保護的戰略地位愈加重要，一系列重要文件相繼出臺，以改善環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，對包括環評在內的現行環保管理體制進行了重大調整。

2016年11月24日，國務院發布《“十三五”生態環境保護規劃》，把環評改革作為生態環境治理基礎制度改革的重要內容，做出了系統安排?！耙巹潯泵鞔_提出，要以主體功能區規劃為基礎，規范完善生態環境空間管控、生態環境承載力調控、環境質量底線控制、戰略環評與規劃環評剛性約束等環境引導，制定落實生態保護紅線、環境質量底線、資源用上限和環境準入負面清單（簡稱“三線一單”）技術規范，強化“多規合一”的生態環境支持。

2016年是環評改革繼續深化的一年，各級環境保護部門主動調整管理思路，加快創新體制機制，法制建設實現突破，制度建設取得新進展，簡政放權成效顯著，戰略和規劃環評地位日漸突出，項目環評穩步推進，隊伍建設不斷強化，以“一網一庫一平臺”為重點的環評信息化建設開始起步。

2016年是“十三五”元年，這一年可以稱得上是環保政策的爆發年。這一年中，環評法修訂、土十條頒布、排污權改革、環保稅等各大領域層面的立法工作穩步推進。

1.2 環評制度全方位進行改革

為充分發揮環境影響評價從源頭預防環境污染和生態破壞的作用，推動實現“十三五”綠色發展和改善生態環境質量的總體目標，環境保護部于7月15日發布《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（以下簡稱“實施方案”）。“實施方案”堅持問題導向，針對普遍反映的突出問題，加快工作方式和管理模式轉變，對“十三五”環評改革做出了全面安排和部署，涵蓋了戰略、規劃、項目環評全過程，共涉及46項具體改革任務?！皩嵤┓桨浮泵鞔_了戰略及規劃環評、建設項目環評、事中事后監管、信息公開和公眾參與將是環評制度改革的重點。

“實施方案”基于“放、管、服”三統一，明確了環評改革的總體方向。在“放”上，體現下放審批權限，便于企業就近辦理；優化審批流程，公開辦事進展，提升服務水平；減少審批事項，減少與其他部門的職能交叉，理清項目環評的管理邊界。在“管”上，把更多力量放在提高環評管理質量上來，加強事前、事中、事后管理。在“服”上，充分利用全國環評審批信息聯網、環評基礎數據庫、智慧環評監管平臺，提升環評服務管理水平。

“實施方案”突出管理模式改革的著力點，明確環評改革路徑。環評改革在程序上不斷優化，是簡政放權的重要保障；在管理上不斷規范，將從根本上推動環評制度回歸源頭預防的本意；在打擊弄虛作假上不斷加力；同時加大信息公開力度，改革公眾參與辦法。

“實施方案”明確了環評改革的主要領域，一是在戰略和規劃環評領域要畫好框子；二是在項目環評領域要定準規則；三是在事中事后監管領域要嚴查落實；四是在信息公開和公眾參與領域要講規范。

“實施方案”明確環評改革的重要舉措，首先強化“三線一單”硬約束，保障戰略和規劃環評“落地”；明確提出要建立項目環評與規劃環評、現有項目環境管理、區域環境質量三者的聯動機制，即“三掛鉤”，推動環評審批從減緩單一項目的不利影響，向促進區域環境質量總體改善轉變；嚴格建設項目全過程管理、深化信息公開和公眾參與、加強相關科普宣傳；狠抓“三級聯網”和大數據建設，從根本上改變事中事后環評的管理模式。

1.3 環評法律體系得到進一步完善

新《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱“環評法”）于2016年7月2日由第十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過，自9月1日正式施行。此次“環評法”的修改，對部分地方頻繁發生的環評未批先建等違法行為收嚴了處罰措施；環評審批不再作為項目核準的前置條件；取消環境影響報告書、環境影響報告表的預審，將環境影響登記表審批改為備案；簡化了部分項目的環評行政審批；強化了規劃環評，將規劃環評作為建設項目的重要依據；增加規劃環評專家審查環節。對于強化事中事后監管，進一步加強生態環境保護，預防環境污染和生態破壞，都將發揮重要作用。

2016年11月2日，環境保護部發布《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》（以下簡稱“辦法”），自2017年1月1日起施行。此“辦法”規定了登記表備案的格式、管理流程、法律責任等，明確由環境保護部統一布設網上備案系統，地方環境保護部門負責實施；建設單位自行填報、在線提交登記表；環境保護部門對備案信息予以公開，并開展相應的監督檢查。此“辦法”是落實新“環評法”有關規定的具體舉措；是貫徹落實國務院關于推進簡政放權、加快審批制度改革部署精神，深化“十三五”時期環境影響評價改革的重要內容；是堅持以改善環境質量為核心，創新體制機制的重要措施；有利于將環評管理重點聚焦到環境影響較大的項目上，強化環評源頭預防作用，進一步提升環評有效性；有利于減輕企業負擔，釋放中小企業的經濟活力。

1.4 排污許可制度改革進一步實施

中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等明確提出要改革環境治理基礎制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業單位控制污染物排放許可制。2016年11月10日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》。

《控制污染物排放許可制實施方案》提出，要銜接整合相關環境管理制度，將控制污染物排放許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度。通過實施控制污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度，實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制的轉變。根據方案，將分行業推進排污許可管理，逐步實現排污許可證全覆蓋。率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發。建立控制污染物排放許可制，實現“一證式”管理。

12月23日，環境保護部印發了《排污許可證管理暫行規定》（國辦發〔2016〕81號），從國家層面統一了排污許可管理的相關規定，主要用于指導當前各地排污許可證申請、核發等工作，是實現2020年排污許可證覆蓋所有固定污染源的重要支撐，同時為下一步國家制定出臺排污許可條例奠定基礎。

1.5 相關環保政策出臺

2016年5月28日，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》（國發〔2016〕31號）（以下簡稱“土十條”）。根據“土十條”，我國到2020年土壤污染加重趨勢將得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定；到2030年土壤環境風險得到全面管控；到2050年，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環?！巴潦畻l”還對土壤安全利用提出了具體要求，明確指出重度污染的土壤嚴禁種植食用農產品。繼《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）和《水污染防治行動計劃》（“水十條”）之后，“土十條”的發布，讓環境污染防治領域三大戰役的“武器”全部齊備，是我國當前和今后一段時期土壤污染防治工作的行動綱領。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環境保護稅法》，作為我國第一部推進生態文明建設的單行稅法，《環境保護稅法》將于2018年1月1日起施行，實現收費與征稅制度的平穩轉換。

2 環境影響評價行業發展狀況

2.1 全國環保系統環評機構按期完成脫鉤

2015年3月25日，環境保護部發布《全國環保系統環評機構脫鉤方案》，要求全國環保系統環評機構分三批，2016年年底前徹底脫鉤。環境保護部部屬單位全資或參股的8家環評機構，2015年底前率先脫鉤，省級及以下環保系統環評機構分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤。

自2015年3月全國環保系統全力推動環評機構脫鉤工作，截至2016年12月底，358家環評機構分三批全部完成脫鉤，其中179家通過取消或者注銷資質形式完成脫鉤；179家通過原環評機構職工自然人出資設立環評公司或整體劃轉至國有資產管理部門等形式完成脫鉤。全國環保系統環評機構按期全部完成脫鉤，徹底退出建設項目環評技術服務市場。

脫鉤后的環評機構由原來的事業單位為主改制為公司制企業，特別是環保系統環評機構脫鉤改制后，從體制上徹底解決了環評技術服務市場“紅頂中介”問題。脫鉤后，環評機構從事業單位為主改為國企、股份制和民企并存，從業人員由事業編制為主全部改為聘用制。

2.2 嚴格管理環評隊伍違規現象，環評誠信體系建設逐漸加強

《建設項目環境影響評價資質管理辦法》（環境保護部令 第36號）（以下簡稱“管理辦法”），自2015年11月1日施行起至今已有1年有余，新的“管理辦法”推動環評技術服務行業專業化、規模化、市場化發展為導向，以強化環境保護部門上下聯動監管為手段，努力營造更加公平公正開放的環評市場，提高行業整體能力水平，保證環評制度的有效實施。

根據“管理辦法”的相關要求，環境保護部2016年審查通過申請成立環評機構33家，均為乙級；注銷環評機構179家，其中甲級9家，乙級170家；從乙級晉升為甲級環評單位10家。在資質管理過程中發現62名環境影響評價工程師因存在弄虛作假、掛靠等行為，給予行政處罰，并列入誠信記錄。

2016年在資質審查過程中，各級環境保護部門對存在違規問題的132家環評機構予以行政處理處罰共計201次。其中，36家環評機構受到兩次及以上行政處理處罰。

2.3 環評隊伍發展規模及經營模式發生變化

（1）環評隊伍發展規模

從環評機構發展規模來講，根據全國環境影響評價資質管理信息系統，截至2017年4月，我國環評機構總計913家，其中具有甲級資質的環評機構181家，具有乙級資質的環評機構732家。環評機構總數較2015年減少202家，削減了18.1%。環評機構數量的大幅縮減，主要受脫鉤改制影響。

按地區分布，環評機構總數位列前三的省份分別為北京77家、山東68家、江蘇64家；甲級機構數量前三位的省份為北京43家、上海11家、四川及江蘇各10家。按照類型及地域分布見圖1。

圖1 全國環評機構區域分布情況（截至2017年4月）

隨著環評機構脫鉤的完成和環境保護部對于資質審查的更加嚴格，環評機構的數量與前幾年相比明顯減少。環評市場正處于劇烈的變動時期，內部競爭更加激烈，外部資金和企業的介入也更加明顯。

從環評工程師人員來講，截至2017年4月，全國已申報的環評工程師共計11,032人，較2015年減少413人，減少了3.7%。全國環評工程師專業類別統計見圖2。

圖2 全國環境影響評價工程師專業類別統計（截至2017年4月26日）

因改制脫離環評工程師崗位，環評工程師人數并沒有出現大量削減的情況，根據目前管理規定，并沒有對戰略、規劃環評機構及編寫人員進行資質要求，故大量戰略、規劃環評機構及編寫人員游離在申報環評工程師之外，這部分隊伍具有一定規模，有待行業自律及管理。

（2）環評隊伍經營模式正在發生轉變

由于經濟發展速度放緩，建設項目數量下降，傳統環評業務萎縮，以及近年來我國各級政府簡政放權強度大，環評審批權限逐級下放，環評分類管理級別較之前有所降低，環評程序簡化，使得環評機構的營業收入受到一定沖擊。環評機構單一將建設項目環評作為主要業務已不能在環評市場中生存，加之綜合型環保集團進入環評市場，強勢參與市場競爭，給部分環評機構帶來沖擊。環評機構的業務范圍正在向多元化發展。

隨著環評改革的進程進一步進行，環評行業正在向機構專業化、規?；较虬l展，積極開展環評技術研究，提升技術優勢，增強技術實力。

2.4 環評審批管理及環評技術核查

陳吉寧部長在2017年全國環境保護工作會議上的講話中總結到，2016年，在環評審批方面，建立項目環評審批與區域環評規劃、現有項目環境管理、區域環境質量聯動的“三掛鉤”機制。

環境保護部圍繞“劃框子、定規則、查落實”3個環節，以“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單）為手段，強化空間、總量、準入環境管理。深入推進京津冀、長三角和珠三角地區戰略環評，審查45項規劃環境影響評價文件。嚴格建設項目環評準入，國家層面批復建設項目環評文件80項，涉及總投資10,584億元；對11個不符合環境準入要求的“兩高一資”、低水平重復建設和產能過剩項目不予審批，涉及總投資970億元。開展建設項目事中事后監管工作專項檢查，全國31個?。▍^、市）、新疆生產建設兵團和420個地市級環境保護部門實現環評審批和環保驗收信息每周聯網報送。切實發揮環評源頭預防作用。

深化行政審批制度改革，取消“環境保護部負責的建設項目環境保護驗收”行政許可事項，環境影響登記表項目由審批制改為備案制管理，開展產業園區規劃環境影響評價清單式管理試點，制定京津冀環評管理綜合改革試點方案。

為進一步規范建設項目環境影響評價文件審批，統一管理尺度，2016年環境保護部頒布了水泥制造、煤炭采選、汽車整車制造、鐵路、制藥、水利（引調水工程）、航道等七個行業建設項目環境影響評價文件審批原則（試行）。

2016年，環境保護部對全國10個省及其市縣重點行業領域建設項目環境影響報告書進行復核，發現5家環評機構8個環評文件中出現質量問題，因文件編制質量較差，給予該5家環評機構限期整改6個月的處罰，并對相應的5名環評文件編制主持人給予限期整改6個月的處罰。

2.5 重構環評導則體系，著力提高環評工作水平

環境保護部《“十三五”環境影響評價改革實施方案》中將“優化技術導則體系”列為技術支撐之一，明確“建立以改善環境質量為核心的源強、要素、專題技術導則體系”。

為適應環保工作的新要求和環評改革的新精神，環境保護部正在進行環評導則體系重構。

為進一步提高建設項目環評的科學性和規范性，2016年12月6日，《建設項目環境影響評價技術導則總綱》（HJ 2.1-2016）正式發布。此次修訂是繼2011年后的再次修訂，通過對建設項目環評文件內容進行優化，推動將環評關注重點聚焦在建設項目的環境影響和環境保護對策措施上，在實現環評機構瘦身的同時，加強環評技術的深化。尤其是將公眾參與和環境影響評價文件編制工作分離，公眾參與將不再出現在環評機構出具的環評報告中，而是由企業自行開展，并單獨報送。建設單位將作為環評公眾參與的唯一責任主體，由其組織開展環評公眾參與。

環境保護部于2016年1月7日發布了《環境影響評價技術導則 地下水環境》；6月24日發布了《環境影響評價技術導則 核電廠環境影響報告書的格式和內容》；12月6日發布了《建設項目環境影響評價技術導則總綱》，優化了環評工作和環境影響報告書（表）編制內容；以及《生物多樣性觀測技術導則 水生維管植物》等48項環境保護標準。

目前，環境保護部正在對《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發〔2006〕28號）進行修訂，以期解決環評公眾參與中弄虛作假、責任主體不明確、程序復雜、非環保訴求影響環評公眾參與有效性、違法成本低等問題，以及對《建設項目環境影響評價分類管理名錄》進行修訂，來適應國家行政審批制度改革和環評制度改革的需求，進一步提高環境影響評價的科學性和審批效率。

2.6 環境保護部推動規劃環評落地

為推動規劃環評落地，環境保護部于2016年1月至2月連續出臺了一系列文件，主要包括《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》《關于開展規劃環境影響評價會商的指導意見（試行）》《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》等，促進了環評參與宏觀綜合決策并充分發揮了源頭預防作用。

2016年10月27日，環境保護部發布了《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》，強調要落實“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（簡稱“三線一單”）約束，建立項目環評審批與規劃環評、現有項目環境管理、區域環境質量聯動機制（簡稱“三掛鉤”機制），更好地發揮環評制度從源頭防范環境污染和生態破壞的作用。

推動戰略和規劃環評落地，研究開展“三線一單”試點，制定《區域國土空間環境評價工作實施方案》。完成京津冀、長三角、珠三角地區戰略環評，開展長江經濟帶戰略環評和長江經濟帶產業園區規劃環境影響跟蹤評價與核查。

3 環境影響評價行業存在的主要問題及發展方向

在環評改革進程中，陳吉寧部長曾多次強調，環評制度只能加強，不能削弱；要加快推薦環評制度改革，圍繞“劃框子、定規則、查落實”三個環節，讓環評回歸本意，真正發揮其在源頭預防上的關鍵作用。

環評工作面臨新的形勢、新機遇、新挑戰。在改革進程中，也凸現出環評工作的一些問題，如戰略及規劃環評“落地”難，項目環評背負太多，公眾參與定位不清，事中事后監管機制不完善，一些地方接不住、管不好，環評市場存在諸多違規現象，環評公信力不夠等。

3.1 環評行業整體技術水平需要進一步改進

在技術導則體系方面：技術導則體系作為環評行業技術的重要支撐，其基礎作用顯著。我國環評技術導則體系雖然經歷了幾十年的修訂和增補，已經基本全面，但還存在很多問題。如缺少頂層設計，結構不盡合理；內容寬泛，定位不夠準確；針對性不強，未能對最新的環境管理做支撐；導則的科學性、規范性、適用性尚待提高。為適應環保工作的新要求和環評改革的新精神，重新構建環評導則體系迫在眉睫。

在環評機構技術水平方面：國家鼓勵環評機構專業化、規?；l展，積極開展環境影響評價技術研究，提升技術優勢，增強技術實力，形成一批區域性和專業性的技術中心。我國環評隊伍目前的專業技術水平和服務質量并不理想，很少有環評機構進行環境影響評價技術研究，脫鉤改制前具有研發背景的事業單位環評機構也脫離出來，環評機構的完全市場化運作，對技術研究氛圍有一定的影響。而原本就沒有科研背景的環評機構，從零做起，需要一段漫長的進程。

在環評市場方面：在改革轉型時，隨著審批權限下放，分類管理級別調整，市場氛圍逐漸調整，各環評機構逐漸適應新的模式，適應不同地方環保主管部門的管理思路。某些環評機構低價搶占市場，鉆審批權限下放的空子，搞惡性競爭，使得環評報告技術水平低下，影響環評行業技術水平。此外，某些環評機構為搶占市場，在沒有完整的分公司管理體制情況下，在地方大量設立分公司，在與資本市場、報告質量、審批結果之間進行博弈時，通常環評報告質量會進行少許讓步，這種情況使得環評作用大打折扣，勢必會使環評公信力受到影響。

在審批機構方面：自從審批權限下放，如何接得住、管得好、統一尺度就成了各地方環境主管部門首要解決的問題。2016年年底國家已經頒布了水泥制造、煤炭采選等七個行業建設項目環境影響評價文件審批原則（試行）。

3.2 與排污許可制度銜接，向環保管家模式發展

隨著改革進程的推進，環評行業也在著手向橫向發展，環評工作正在與其他環境管理制度進行銜接與協同，以期形成合力。環評是預防，有很多制度與環評密切相關，做好環評與橫向環境管理制度的協同，才能實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。

在排污許可制度方面，為貫徹落實《生態文明體制改革總體方案》和《控制污染物排放許可制實施方案》，推進排污許可證制度實施，探討環評和排污許可及其配套制度的有機銜接，助力環評行業橫向發展，中國環境保護產業協會環境影響評價行業分會（以下簡稱“環評分會”）2016年先后在?？?、山東、南京等城市召開排污許可制度交流會，為廣大會員單位提供新視角、新思路。2016年年底成立環評分會排污許可技術聯盟，目前，聯盟成員為80余家，聯盟旨在發揮各自行業與區域優勢，配合國家排污許可制實施部署，推進排污許可進程。

在環保管家模式方面，根據環境保護部2016年4月14日頒布的《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》：“推進環境咨詢服務業發展，鼓勵有條件的工業園區聘請第三方專業環保服務公司作為‘環保管家’，向園區提供監測、監理、環保設施建設運營、污染治理等一體化環保服務和解決方案。”鼓勵第三方作為環保管家進行咨詢服務?！碍h評分會”2016年先后在成都、石家莊等地開展環保管家技術交流，旨在貫徹落實《關于推行環境污染第三方治理的意見》《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》，推動環境服務業快速發展，提高第三方治理服務水平。2016年年底成立環評分會環保管家技術聯盟，目前聯盟成員共計80余家，旨在促進環境綜合服務行業內優勢資源整合和共享，引領會員單位轉型升級，轉變服務理念，創新服務模式，建立健全“環保管家”服務理念、服務模式和服務內容。

3.3 推進規劃環評落地，提升規劃環評技術力量

規劃環評是環保參與國家經濟運行決策的第一窗口，必然成為推動中國經濟綠色化轉型的重要手段。環評工作以規劃環評為龍頭，上接戰略環評，下推項目環評，從布局的源頭預防環境風險，改善環境質量。

當前，規劃環評存在落地難、參與宏觀綜合決策能力弱、優化空間布局和嚴格區域環境準入方面不能充分發揮重要作用等問題。究其原因，一是規劃環評早期介入原則落實不到位，無法參與到政府最初的設想當中，無法起到提早預防的作用；二是規劃環評制度尚不健全，技術導則體系不夠完善，不能滿足當前規劃環評編寫技術需求，加之規劃環評隊伍尚未成熟，很多環評機構在規劃環評技術方面尚處于摸索階段，規劃環評質量難以與其重要性定位相匹配；三是規劃環評技術審查意見難以形成剛性約束，相關責任追究制度未落實；四是規劃環評審查結論并非規劃執行約束性結論。由此，規劃普遍存在“無力感”“落地難”的問題，規劃環評工作推進不平衡、不深入，規劃“編而不評”“未評先批”、規劃環評“評而不用”等現象仍然存在。

為切實深入推進規劃環評的實施，首先需要依據最新形勢對《規劃環境影響評價條例》進行修訂，推動規劃編制、審批、實施全過程中的環評工作，加強規劃及環評二者有機互動；加強督政問責，將規劃環評責任落實作為環保督政的重要內容；完善相關技術。、規范要求，加強對環評隊伍規劃的環評技術培訓，提高規劃環評技術能力，壯大規劃環評隊伍技術力量；同時應加強對規劃環評行業的誠信建設以及自律管理。

3.4 加強誠信體系建設，開展行業自律

環評是環保的第一道門檻，是生態文明建設的保障措施之一。在簡政放權、轉變政府職能的新要求、新任務下，開展環評行業自律，加強誠信體系建設，是簡政放權后從行業自律的角度加強環評隊伍建設、規范從業行為的必然選擇。環評行業自律將成為環評行業發展的必然方向。

2016年是環評行業深化改革的一年，是制度重建、市場重組的起始年。無論從管理部門、環評機構、從業人員，都面臨著新機遇、新挑戰，勢必會出現新的問題、新的困難。環評人將秉持科學、嚴謹、規范的態度，團結一致，推動環評工作全面躍進新階段，為改善環境質量、推進生態文明建設貢獻力量。

Development Report on Environmental Impact Assessment Industry in 2016

(EIA Industry Branch of CAEPI, Beijing 100037, China)

The paper summarizes the development environment and status of China environmental impact assessment industry in 2016, puts forward the countermeasures and suggestions to resolve the main problems existed in the industries, and makes a prospect on the industry development.

environmental impact assessment; industry development; countermeasure and suggestion

X324

A

1006-5377（2017）06-0022-06