“PPP項(xiàng)目”運(yùn)作的制約因素分析

李釗驥

摘要：引入社會(huì)資本參與的“PPP模式”在中國(guó)得到迅速發(fā)展。在各地政府積極推出大量“PPP項(xiàng)目”的同時(shí)，地方政府與社會(huì)資本簽約或落地的項(xiàng)目數(shù)量并不多。“PPP項(xiàng)目”自身風(fēng)險(xiǎn)較高、收益不確定、地方政府觀念滯后、行為不當(dāng)、法律法規(guī)相互沖突、融資困難等因素制約了民企參與“PPP項(xiàng)目”的積極性。推動(dòng)民企參與“PPP項(xiàng)目”，應(yīng)從加快法律法規(guī)建設(shè)、推動(dòng)地方政府觀念轉(zhuǎn)變、拓寬融資渠道、規(guī)范合同內(nèi)容、培育專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與人才入手。

關(guān)鍵詞：PPP 社會(huì)資本 地方政府 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

為加快轉(zhuǎn)變政府職能，緩解地方政府債務(wù)壓力，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，民營(yíng)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民企”）可以與政府合作投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。但到目前為止，民企參與數(shù)量很少。制約民企參與“PPP項(xiàng)目”的主要因素是什么？如何為民企的參與創(chuàng)造良好的政策、法律和制度環(huán)境？是一個(gè)亟待研究解決的重要課題。

一、制約因素分析之一：“PPP項(xiàng)目”較高的風(fēng)險(xiǎn)性

“PPP項(xiàng)目”的風(fēng)險(xiǎn)按其來(lái)源，有政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)三種。

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

主要指國(guó)家宏觀層面上難以預(yù)期的環(huán)境變化，如法律法規(guī)變動(dòng)、政府干預(yù)、公眾反對(duì)等。中國(guó)“PPP模式”二十多年來(lái)的實(shí)踐表明，“PPP項(xiàng)目”的最大風(fēng)險(xiǎn)就是政治風(fēng)險(xiǎn)。主要原因是地方政府權(quán)力過(guò)大，契約意識(shí)淡薄，違約事件屢有發(fā)生。

（二）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

主要是指無(wú)法預(yù)期的市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)需求、利率、匯率變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。具體細(xì)分為金融風(fēng)險(xiǎn)和供求風(fēng)險(xiǎn)兩類(lèi)。金融風(fēng)險(xiǎn)又分宏觀和微觀：宏觀是指無(wú)法預(yù)期到的通貨膨脹率、利率、匯率變化所造成的成本增加帶來(lái)收益不確定的風(fēng)險(xiǎn)；微觀主要是指社會(huì)資本能否以合理的價(jià)格從金融市場(chǎng)上融資的風(fēng)險(xiǎn)。供求風(fēng)險(xiǎn)主要指無(wú)法預(yù)期的供求變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

指的是某一特定“PPP項(xiàng)目”本身可能遭遇的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如不合理的工程設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)施工安全問(wèn)題、不恰當(dāng)?shù)馁|(zhì)量控制手段和股東變動(dòng)等原因所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、制約因素分析之一：“PPP項(xiàng)目”收益的不確定性

我國(guó)不僅政府補(bǔ)貼型項(xiàng)目收益率低，虧損項(xiàng)目多，大多數(shù)使用者付費(fèi)型項(xiàng)目也經(jīng)營(yíng)困難，失敗率高。這種情況主要是由定價(jià)機(jī)制不合理和政府補(bǔ)貼不明確這兩大原因造成的。政府定價(jià)常常不能準(zhǔn)確反映成本，加之通貨膨脹率、居民收入、市場(chǎng)需求等因素的變化，從而造成民企收益不足，陷入虧損。我國(guó)政府補(bǔ)貼的內(nèi)容，在合同中通常表述模糊或缺乏彈性。如果沒(méi)有完善的成本核算制度和補(bǔ)貼監(jiān)管制度，政府補(bǔ)貼就難以長(zhǎng)久落實(shí)，這必然會(huì)帶來(lái)很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、制約因素分析之一：地方政府的觀念滯后、行為不當(dāng)

中央號(hào)召推廣“PPP模式”，一些地方政府觀念滯后、行為不當(dāng)。有的盲目跟風(fēng)、做表面文章；有的背離“PPP模式”的真正用意，把不適合項(xiàng)目加以包裝，以“PPP模式”作為融資手段，只想從民企那里獲得資金；有的在選擇合作方時(shí)根本不考慮民企，只與國(guó)企合作。這些行為有害于“PPP模式”推廣，也無(wú)益于提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率與質(zhì)量。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）借“PPP模式”甩包袱，向民企轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

部分地方政府把一些背負(fù)巨額債務(wù)且經(jīng)營(yíng)困難的存量項(xiàng)目重新包裝，以“PPP項(xiàng)目”的形式重新推向市場(chǎng)，希望通過(guò)引入社會(huì)資本使項(xiàng)目扭虧為盈，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，并把風(fēng)險(xiǎn)推給民企。原本由地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)，能獲得穩(wěn)定收益的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，完全可以實(shí)施“PPP模式”，地方政府卻不愿意把收益讓給民企。凡此種種，阻礙了高質(zhì)量“PPP項(xiàng)目”的推出，給民企參與增加了難度。

（二）以“PPP項(xiàng)目”名義掩人耳目，變相融資

國(guó)務(wù)院2014年發(fā)文，要求各地“剝離融資平臺(tái)政府融資功能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。有的地方政府為了解決地方債務(wù)高企問(wèn)題，就將一些融資平臺(tái)和地方國(guó)企包裝成社會(huì)資本參與的“PPP項(xiàng)目”。有的為了保持地方平臺(tái)的融資功能，繞開(kāi)國(guó)務(wù)院規(guī)定，把一些由承包方墊資建設(shè)再由業(yè)主回購(gòu)的“BT項(xiàng)目”包裝成“PPP項(xiàng)目”，采用明股實(shí)債、兜底回購(gòu)、承諾較短回購(gòu)期等方式吸引民企投資。這種變相融資，不會(huì)提高項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效率與收益，相反，會(huì)使融資成本高于政府直接融資。這些偽“PPP”項(xiàng)目造成了“劣幣驅(qū)逐良幣”的消極影響，挫傷了民企參與“PPP項(xiàng)目”的熱情與信心。

（三）政府失信

部分地方政府推出海量“PPP項(xiàng)目”，做出了稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、設(shè)置最低投資收益率等承諾。但這些承諾沒(méi)有充分考慮政府的財(cái)政支付能力，造成地方政府債務(wù)隱性風(fēng)險(xiǎn)加劇，最后無(wú)力兌現(xiàn)承諾。

四、制約因素分析之一：相關(guān)法律法規(guī)不完善，管理混亂

“PPP項(xiàng)目”風(fēng)險(xiǎn)高，利益相關(guān)方多，需要完整的法律制度來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和可能的利益糾紛。政府與企業(yè)的地位先天不平等，需要司法部門(mén)為企業(yè)提供司法救助，保障企業(yè)合法權(quán)益。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)還不完善，管理也比較混亂。主要存在三方面的問(wèn)題：

（一）立法不及時(shí)，法律層級(jí)不夠，穩(wěn)定性差

目前我國(guó)尚未頒布針對(duì)“PPP模式”的專(zhuān)門(mén)法，《特許經(jīng)營(yíng)法》的立法工作也未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，已出臺(tái)的部委規(guī)章、地方政府管理?xiàng)l例、針對(duì)具體項(xiàng)目而訂立的專(zhuān)營(yíng)管理辦法權(quán)威性不足，穩(wěn)定性差，法律風(fēng)險(xiǎn)高。

（二）管理辦法政出多門(mén)，協(xié)調(diào)性差

我國(guó)“PPP項(xiàng)目”由財(cái)政部主管，發(fā)改委參與推廣?，F(xiàn)在財(cái)政部偏重于處理存量項(xiàng)目，發(fā)改委則主管新項(xiàng)目審批，各自出臺(tái)了項(xiàng)目操作指南。財(cái)政部組織過(guò)示范項(xiàng)目推介會(huì)，發(fā)改委也設(shè)立了自己的項(xiàng)目庫(kù)。這種多頭管理的模式，必然造成部委之間的銜接不暢、具體條款相互沖突，不利于“PPP項(xiàng)目”在全國(guó)的順利推廣。

（三）爭(zhēng)端解決機(jī)制不健全，可操作性不強(qiáng)

“PPP項(xiàng)目”涉及的利益主體主要是地方政府、民企及社會(huì)公眾。目前，項(xiàng)目簽訂的合同屬于民事合同還是行政合同尚無(wú)清晰界定，一旦民企利益受損發(fā)生糾紛，就無(wú)法確定是采用民事訴訟、行政訴訟還是仲裁方式解決，民企難以保障自身利益。而且，目前的部門(mén)和地方規(guī)定多為方向性、原則性規(guī)定，如特許權(quán)如何授予、由誰(shuí)授予、進(jìn)入和退出機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等等都不夠詳細(xì)。加以缺乏社會(huì)公眾的利益訴求機(jī)制，聽(tīng)證會(huì)常常流于形式，因而難以應(yīng)對(duì)“PPP”項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中經(jīng)常發(fā)生的利益糾紛。