新常態下經濟責任審計與政府治理

趙彩霞++曹麗梅

【摘 要】 基于我國經濟社會發展新常態，研究經濟責任審計服務政府治理的新視角、新思路；圍繞服務政府治理，探討新常態下經濟責任審計的重點；從政府治理的全新視角提出新常態下經濟責任審計服務于政府治理的路徑和實現措施。將經濟責任審計與政府治理聯系起來，有助于人們重新認識經濟責任審計在監控權力、完善政府治理等方面的重要作用，也有助于拓展和深化對政府審計的政府治理功能的理解。新常態下的經濟責任審計對于實現政府治理現代化和經濟體制改革的進一步深化、經濟發展方式的轉變都具有重要的意義。

【關鍵詞】 經濟責任審計； 政府治理； 新常態

【中圖分類號】 F239.47 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）13-0112-04

引 言

自改革開放以來，我國正式開啟了經濟體制改革。經濟體制改革的核心是分權，中央政府向地方政府分權，將部分財權和事權下放給了地方政府。這種分權改革激勵了地方政府的積極性，讓地方政府有一定的自主權[1]，這種分權改革是中國經濟高速發展的重要原因。中國經濟體制改革的初衷是國企改革，讓地方政府退出競爭領域，資源配置主要由價格和市場來實現。政府分權最大的問題是如何約束和激勵地方政府，防止和減少中央政府與地方政府之間的信息不對稱，緩解地方政府道德風險及逆向選擇的代理問題。政府審計，尤其是經濟責任審計作為最有力的監督手段，為政府分權提供制度上的保證。

一、經濟責任審計服務政府治理：理論依據與文獻回顧

經濟責任審計是中國的重要制度創新之一，為選擇代理人、觀測代理人行為提供了較為充分的信息，能夠降低委托人和代理人的信息不對稱。經濟責任審計將對人和對事的審計與監控較好地結合在一起，是對領導干部使用公共權力進行監督。同時，經濟責任審計也是考核和選拔領導干部的重要方式[2]。經濟責任審計最鮮明的特征，就是把財務審計、績效審計等與相關的領導干部聯系了起來，對責任人使用權力的履職情況進行審計，即對代理人或者受托人在授權范圍內經營受托資源的過程進行審計，又對代理人的重大經濟決策事項、執行經濟政策、管理職責的履行情況等進行審計[3]。因此，經濟責任審計是一種新型的審計，是把財務、合規和績效等審計融合在一起的新型審計。

審計產生和發展的基礎是受托責任，審計是履行受托經濟責任的重要約束手段。政府審計從本質和隸屬關系上來看，是政府內部治理活動之一，是參與到政府治理活動當中去的一種監控手段。政府審計能夠幫助政府進行風險識別、風險控制及風險評估并且對風險應對提出合理化建議。因此，政府審計能夠增加受托人的履約過程及履約結果等方面的信息，監督和控制代理人行為，緩解委托人和代理人的信息不對稱。更為重要的是，政府審計還可以在制度設計方面提出更好的建議和要求。政府審計是緩解和抑制政府代理問題的一種制度安排，通過對政府的公共管理活動進行監督評價，促進政府各部門提高績效，改善公共服務水平，從而助推政府提升治理水平。政府審計的功能已經從傳統的審核監督逐漸發展成為政府治理控制系統的重要部分，并發揮著積極參與政府治理的功能[4]。

經濟責任審計是中國政體國體及其權力運行現狀下的特殊產物，是自上而下制約政府權力的重要制度安排，是實現中國特色國家治理的必然要求[5]。經濟責任審計通過界定領導干部經濟責任的方式，評價領導干部任期內經濟責任履行情況，這對完善領導干部監管機制，加強黨風廉政建設，促進民主政治，維護國家經濟安全具有重要的現實意義[6]，對政府治理產生著重要的影響。經濟責任審計以“領導干部”的權力運行為審計對象，對地方政府經濟權力運行進行監督和制約。同時，從經濟責任的實踐現狀來看，審計領導官員的“合規責任”、規制政府的違規行為是其重要內容。究其原因，在改革開放以后，為了激勵地方政府發展地方經濟，中央政府通過財政分權與政治集權的方式，激勵與約束地方政府。由于地方政府本身就存在異質性，而且還存在政府官員有限任期與以GDP為首的晉升錦標賽偏好[7-8]，為了謀求地方經濟發展的財政分權，使得地方政府有“自利”的機會，加劇了政府部門的異質性，增加了地方政府在經濟發展過程中的異化行為，因此，在經濟高速發展時期，經濟責任審計的審計內容更多的是規制政府的違規行為。

但是在經濟新常態下，以政府主導的投資，尤其是通過加強基礎設施來帶動和刺激區域增長的方式已經不能夠繼續下去，以往的政府治理模式也亟須根據新經濟常態進行調整和適應。經濟責任審計作為政府治理重要有效的工具，是引導政府治理的風向標，其內涵、外延等也需要進行相應的變革，亟須進行理論創新和實踐創新。

二、政府治理模式的發展與變遷

中國政府治理模式不同于西方發達國家。西方發達國家已經形成以市場為主導的資源配置模式，政府更多的是作為制度的提供者，公司、社會等其他治理主體已經較為成熟，形成了相對制衡的服務型政府治理模式。而中國的政府治理是在改革開放、追求經濟發展的制度背景下逐漸進行的制度變遷，其治理模式變遷是中國政府主導的自我變革。通過自我變革，不斷修正政府對資源要素配置的權利方式及邊界，從而對其他的弱治理主體產生影響，最終對中國的經濟發展產生影響。

在計劃經濟體制下，需要相應的強政府對資源進行計劃配置。在這段時期內，政府的治理模式是中央政府主導、地方政府聽從的強政府模式。改革開放之后，為了激勵地方政府，降低社會交易成本，中央政府在經濟體制改革上，進行了財政分權改革，將部分財權和大多數的事權下放給地方政府。這段時期的政府治理模式圍繞中央—地方政府的博弈進行誘致性制度變遷，進行了橫向和縱向的自我變革。橫向方面通過建立產權制度，農村包產到戶，進行政企分開，國有企業改革，鼓勵私有經濟發展等手段進行變革，提高生產要素的流動性。縱向方面的變革就是財政分權，鼓勵地方政府進行競爭，充分發揮地方政府發展經濟的積極性。

從本質上來說，中央政府和地方政府屬于典型的委托代理關系，委托人通過財政分權將財權和事權下放給地方政府。由于中央政府和地方政府存在不同的利益代理函數和信息不對稱，代理人的行為很難觀察，為了保障委托人的利益最大化，降低地方政府的道德風險和機會主義行為，委托人在政治體制上設計了一系列的激勵制度，即政治晉升制度，地方官員晉升的主要參考指標是當地的經濟水平，如地方經濟的相對排名。地方排名靠前的地方政府官員可以得到一定晉升。對于政府官員來說，職位晉升不僅帶來個人政治聲譽的提升，而且意味著更多的政治資本和社會資本。這種晉升制度安排使得地方政府不得不通過發展經濟來獲取晉升的機會。

改革開放以來，無論是經濟體制改革還是政治體制改革，都采用了漸進式改革，但相對來說，經濟體制改革的力度和廣度都遠遠大于政治體制改革。當經濟體制改革進行到了一定程度，政治變革也變得迫切起來。因為落后于經濟體制的政治體制發展到一定階段就會阻礙經濟的發展，經濟體制改革倒逼政治體制改革，尤其是中國經濟進入了中高速發展時期，經濟轉型期間，如何在新常態下，改善政府治理，成為新的命題。

三、新常態下政府治理的現實需求

以經濟排名為評價標準的錦標賽模式雖然極大地刺激了地方政府發展經濟的積極性，成為中國經濟高速發展較為合理的驅動因素，但是地方政府也是“理性人”。從政府整體來看，政府目標不僅僅是發展經濟。政府目標是多元的，有維持社會穩定、維護社會公平、提供公共產品和服務、提供經濟發展的秩序和環境等。由于政府主導下的投資是地方經濟增長的動力所在，為了發展經濟、提升經濟排名，有的地方政府將有限的經濟資源分配到可以拉動經濟增長的地方。例如，本來應該用于提供公共服務及公共產品的資源被用來投資經濟，政府也作為“企業家”干預當地的投資活動，造成了公共服務和公共產品的不足。政府既是市場制度的制定者，同時又參與到經濟發展的運動員行列中。

地方政府的這種雙重身份在經濟發展到一定程度之后，成為市場發展的阻力。在一定程度上，本來是“扶持之手”的政府，卻伸出了“掠奪之手”。對于官員來說，官員的短期經濟行為，降低了其政府治理的能力，由于錦標賽，使得同級地方政府成為競爭對手，這也是地方產業結構趨同的深層次原因。為了發展地方經濟，使得地方保護主義盛行，地方政府為了追求短期經濟增長，重復建設，低效率投資隨處可見。

由于重復建設導致產業趨同，產業趨同導致政府間的差異不明顯。為了競爭，吸引要素、拉動投資的方式更多的是靠提供優惠政策、稅收減免、政府補貼、變相為企業融資等。對于能夠快速拉動經濟增長的產業，其可獲得政府的資源、補貼等就更多。但是總的資源是有限的，對于不能快速拉動經濟增長但具有長期發展潛力的“冷門”產業可獲得的資源就更少。本來由市場配置的資源，由于政府間的競爭，政府伸出了干預之手，對于快速致富的行業產能過剩，對于冷門行業，由于可獲得資源有限，難以獲得本應市場配置的資源，造成產能不足。地方政府官員為了任期內的經濟成果，趨向于短期化行為。這種短期干預經濟的行為最終導致了技術創新不足、產業結構趨同、重復建設、產能過剩等問題。這也是中國經濟進入新常態的深層次原因。

2013年，中國經濟出現了第三產業比重首次超過第二產業的態勢，而從2014年開始，中國的經濟告別了三十年高速發展時期，經濟發展速度基本上處于10%以下。2014年，中央首次提出了“新常態”這一概念。對于新常態的理解主要有，第一，經濟中高速，中國的過去三十年，經濟高速發展的美好時光已經遠去了；第二，經濟新常態意味著以往的經濟模式進一步改革，意味著需要進一步的結構優化，產業升級[9]。中國經濟新常態的表象是經濟增長速度低于10%，而中國經濟新常態出現的根源，有外部原因，也有內部原因。

從外部環境來看，工業化理論認為工業化可以分為多個階段，例如工業化前期、工業化中期、工業化后期以及后工業化階段。根據工業化指數，中國在2010年時候已經進入了工業化后期階段。工業化后期階段的最重要的特征是，工業化中期所依賴的高投資、勞動密集、低成本等生產模式難以為繼。中國要想順利完成工業化，必須解決前期工業化積累的產能過剩，產業結構轉型升級等問題。

從內部原因來看，政府經濟體制改革以及政府官員的錦標賽晉升制度對中國經濟增長起了重要的作用。但是由于地方政府作為競爭主體，參與到經濟競爭中去，直接干預當地的經濟發展，利用金融貸款、政府債務、招商引資、各種補貼等方式，阻礙了市場的統一，產生了重復建設等落后產能的問題。

為使中國成為工業強國、實現中國夢，產業優化升級和技術進步是必經之路。在經濟新常態下，政府治理需要創新。以前靠政府參與、干預經濟發展的政府治理模式不能適應中國經濟新常態的發展。政府治理更多的應當是制度供給者，而不是參與經濟發展的主體。中國經濟增長速度維持在常態化，順利度過后工業化，需要一定的驅動力。這個驅動力可以總結為技術進步以及調整和優化產業結構。科技創新和優化產業結構都依賴于制度創新，同時制度創新又依賴于經濟體制、政治體制、產權制度等多方面的改革。如何激發與鼓勵市場參與主體進行科技創新、優化產業結構，這與政府治理是分不開的。從根本上來說，這是制度供給的問題，制度供給的重要主體是政府，如何鼓勵政府成為扶持之手，而不是掠奪之手和無為之手，如何對政府官員進行更適當的激勵和約束將是需要進一步研究的重要命題。

經濟新常態對政府治理提出了新的需求。在經濟高速發展時期，地方政府作為經濟主體，參與到市場經濟當中去，這種干預在當時的制度背景下，刺激了中國經濟的高速發展，但同時也帶來了諸多弊端。在中國經濟高速發展的三十年，地方政府變成了扶持之手，錦標賽的晉升激勵和約束體制，使得地方政府官員為了晉升而想要得到更多的資源，大力發展經濟。在新常態下，前期的多種重復建設、剩余產能、地方保護主義等問題背后的根源就在于，當經濟體制改革進行到了一定階段之后，原來舊的政治晉升制度，約束了產業優化與升級，阻礙了全國統一市場的形成，在這種情況下，政府治理主體——政府本身到了改革的關鍵時刻。

四、新常態下經濟責任審計服務政府治理的功能定位

經濟責任審計自1998年開始至今，已經近20年的歷史。1999年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》，要求縣級以下的領導干部進行經濟責任審計。2005年，中央又將經濟責任審計的范圍擴大至市廳級領導干部。而經濟責任審計真正上升到法律法規層面是在2006年，《中華人民共和國審計法修正案（2006）》的頒布，標志著經濟責任審計納入了制度范疇。鑒于經濟責任審計的重要作用，2010年經濟責任審計的范圍進一步擴大，要求經濟責任的審計對象擴大至省部級領導。這就意味著經濟責任審計由上至下，成為政治官員晉升和經濟責任考核的重要手段。

因此，經濟責任審計本身就是對政府官員在任期間的一系列活動、決策、績效等進行評價。如何運用經濟責任審計來激勵和約束政府官員，是新常態下的重要轉變。降低政府官員逆向選擇和道德風險行為的重要方式就是改變以往的評價模式。經濟責任審計結果是考核和提拔被審計領導干部的重要依據，將記入被審計領導干部本人檔案，直接關系到領導干部的晉升。

在經濟新常態下，以往的經濟模式不能持續，靠政府投資拉動經濟發展的模式已經成為過去，那么地方政府以往的行為和管理模式需要改變，向如何鼓勵創新以及激發主體創新進行制度創新和制度供給改變。地方政府的驅動力來自于官員晉升及其風險偏好，以往以GDP為主要考核指標的錦標賽模式需要修正。經濟責任審計的審計對象是經濟責任。經濟責任按照責任的性質可以分為合法合規責任、內部控制責任、治理責任、經濟性責任、效率性責任、社會責任以及可持續發展責任等。對于政府來說，人民大眾是委托人，政府是受托人，而政府內部又存在層層代理關系，中央政府和地方政府，地方政府又分省、市、縣等層級。委托人把相關資源以及與資源相關的權力一同交付給受托人，受托責任的內容和權力的內容是相對應的。經濟責任審計是對任職官員在任職期間一系列活動的評價，包括決策權、管理權、行政監督權以及資產投資權等，實際上是對任職官員多方面的綜合評價。

在經濟新常態之前，對政府官員任期內的經濟責任審計，不僅是監控手段，更多的是為政府官員晉升和劃清經濟責任提供履職信息。政府治理模式偏重于經濟發展，在政府官員經濟責任審計方面，審計內容和審計目標跟政府治理的目標一致，主要考察經濟責任方面的經濟、效率、效果和合規等方面，對于社會責任、環境責任等與經濟不太相關的責任，審計可能較為簡單，審計所能提供的信息也相對單薄，因為這些責任審計并不構成官員晉升的主要信息內容。

在經濟新常態下，政府治理需要創新，政府官員的晉升標準也會有所變化。之前主要考察的是經濟發展方面。新常態下，需要糾正以往政府過度經濟的行為，就需要有一定的約束和糾正手段，考核官員的晉升指標需要有所變化，經濟責任審計的審計重心也會相應變化。地方政府的經濟責任更多的是如何激勵企業進行創新，如何提供更好的制度激勵企業。此外，以往忽略的民生、環境等方面的責任也需要提供更詳細的履職信息，為官員晉升和責任考核提供信息。

在新經濟常態下，財政分權的治理模式依然有效，只是在財政分權的模式下，中央政府對地方政府的晉升模式需要隨著改變，即經濟責任的審計目標隨之發生變化。在晉升模式發生變化之后，為使地方政府改變以往靠政府投入拉動地方經濟增長的行為模式，需要經濟責任審計對政府官員在經營活動報告以及重要投資決策等方面進行監控。

造成地方經濟產業結構趨同經濟格局的原因之一在于同級政府之間的相互競爭、相互效仿。地方經濟發展要依靠企業和市場，這才是經濟增長的動力所在，而不是靠政府發債融資進行投資帶動。因此，經濟責任審計在考核領導干部時，審計目標不再以經濟增長為主要考核依據，而要讓政府作為看不見的手，在制度創新、鼓勵企業進行科技創新、幫助企業進行產業升級、優化產業結構等方面，為企業培育更好的市場環境，政府治理也應該向這方面轉變。

政府治理要圍繞政府本身的目標，對民生、內部控制、社會責任，環境責任等多方面進行考核和評價。與此相適應，經濟責任審計不僅只對責任人進行考核和評價，還應就如何增強政府治理的科學性提出合理建議，真正降低政府的道德風險和減少逆向選擇行為。與此同時，經濟責任審計也應該關注對政府權力的約束，幫助政府和市場劃清界限，促進政府由全能的政府轉向民主、有限的服務型政府；轉變政府的市場參與角色，將政府的直接投資和競爭性的引資轉變為市場提供基礎性服務，優化市場環境，提高經濟運行效率。

五、結論

傳統的政府治理是以政府為治理的中心，是自上而下開展的。在經濟新常態下，原有的政府治理模式需要變革，強政府治理主體需要根據環境變化進行自我改革，完善政府的治理職能，增加其他主體參與程度，從而提升整個國家的競爭力，實現帕累托最優。地方政府作為市場主體之一，在發展地方經濟、拉動經濟增長時，受托責任中許多責任的履行必然受到很大的影響。因此，在經濟新常態下，亟待產業優化升級和科技創新的大環境下，政府治理需要回歸到如何進行制度創新，激勵企業進行科技創新，從而實現產業優化和升級。

在新常態下，經濟責任審計的對象依然是政府官員，其審計的內容是官員任期內的經濟責任，但在新常態以前，更多地關注政府官員投資等方面的效率、效果及其經濟產出和經濟績效等，因為這是政府官員晉升的主要參考指標。在經濟新常態下，經濟責任審計依然是問責機制之一，但是其審計的目標、審計內容的側重點都要隨之發生變化，審計重點側重于政府的制度供給，以及制度的供給效果，政府的社會責任、環境責任及可持續發展責任等。

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