國家監察體制改革步履鏗鏘

/王少偉 張 磊

國家監察體制改革步履鏗鏘

/王少偉 張 磊

2017年1月20日，由浙江省十二屆人大常委會第三十八次會議任命的省監察委員會委員進行憲法宣誓。蔡榮章 攝

國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革。去年，黨中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。如今，三省市改革試點工作已開展數月，進展怎么樣、成效又如何？

完成轉隸組建，邁出堅實一步

3月30日，對于大多數人而言，只是一個普普通通的周四。但對于山西而言，卻注定要在其改革發展史上留下濃墨重彩的一筆。

當天，隨著太原市監察委員會掛牌組建，山西11個市、119個縣（市、區）全部成立監察委員會，率先在全國完成省市縣三級監察委員會轉隸組建工作。

開展國家監察體制改革試點是中央交予的重要任務，改革伊始，京晉浙三地即成立深化監察體制改革試點工作小組，有序推進各項工作。

改革試點牽一發而動全身，先試哪一招、后走哪一步，都得提前謀劃、整體部署，把握時機、把好節奏。試點開始，三省市就明確了時間表和路線圖。

堅持以上率下、市區聯動推進，是北京市開展監察體制改革試點工作遵循的原則之一。3月29日，海淀、石景山、門頭溝、昌平等4個區陸續召開監察委員會成立大會，拉開了北京市區級監委成立的序幕。4月18日，北京市各區級監委全部成立并完成轉隸工作。

“1月底前完成省級監察委員會組建工作，2月底前完成縣級組建工作，4月底前完成市級組建工作。”1月11日至12日，浙江省紀委十三屆六次全會召開，明確了浙江省監察體制改革試點工作的具體安排。

“省級先行先試，發揮好帶頭示范作用，同時根據縣級人代會先于市級人代會召開的實際，確定‘先縣后市’推進試點工作。”浙江省紀委、省監委負責人介紹，對縣級改革實行省、市分級審批把關，對各縣（市、區）改革試點方案、監察委員會領導班子職數和人選，進行逐一審核。

目前，浙江改革試點工作已取得實質性進展，至4月底已全部完成省、市、縣三級監察委員會轉隸組建工作，逐步構建起集中統一、權威高效的監察體系，實現了對行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

撤銷監察廳（局）、預防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局等部門，將相關職能整合至監察委員會，建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，是深化國家監察體制改革的目標。如何做好人員轉隸，確保“思想不亂、工作不斷、隊伍不散”，是對試點地區的一次考驗，事關改革成敗。

干部隊伍思想穩定，是改革試點工作順利開展的重要前提。試點過程中，加強思想政治工作始終貫穿轉隸始終。

北京市紀委、市監委領導班子成員在組建關鍵階段，分成6個組，逐一聽取機關、派駐機構全體干部和駐在部門領導班子主要負責同志共740多人的意見建議，專門與機關各部門負責人談話。對大家提出的意見建議，市紀委常委會逐條進行梳理研究，并向改革試點工作小組專題匯報。市紀委、市監委結合每名干部的特長和意愿，對干部崗位進行合理配置，實現優勢互補。

山西省要求涉改部門積極引導廣大干部跳出思維定式，真正把思想認識統一到中央決策部署上來。

除了打牢思想基礎，試點地方還突出一個“實”字，努力做好轉隸其他基礎性工作。

浙江嚴格把握界限，要求轉隸部門及人員必須是檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪部門及人員；逐個審核擬劃轉人員的干部檔案，并通過組織部門、駐檢察院紀檢組等多渠道了解情況，把好入口關，特別是政治關、廉潔關。

同時，在同步推進司法體制改革的特殊時期，試點地方均明確不影響轉隸人員薪酬待遇等政策的落實，遴選檢察官職務以及檢察官、司法輔助人員職務套改等工作繼續按原計劃進行，給轉隸人員吃了一顆定心丸。

為推動改革舉措落到實處，浙江堅持跟蹤督查抓落實，建立省紀委領導班子成員聯系指導市、縣（市、區）改革試點工作制度。

浙江省紀委專門制定市、縣（市、區）監察委員會組建轉隸工作程序，明確成立改革試點工作小組、制定實施方案、選舉產生領導班子程序、人員轉隸工作要求等事項，“手冊式”指導各地改革工作。

同時，還建立每日工作情況一報制度，要求以市為單位按時匯總上報縣（市、區）改革試點工作進展情況和遇到的問題，并對有關問題進行針對性指導。其間，及時下發轉隸后有關工作銜接參考意見，實現了縣級監察體制改革的平穩過渡。

推動深度融合，向著“1+1＞2”的目標努力

完成轉隸組建，僅僅是改革試點邁出的第一步，站穩了第一個臺階，形成工作合力，推動深度融合，讓監察委員會正常高效運轉才是關鍵。

2月6日，正月初十。盡管春寒料峭，北京市房山區委黨校報告廳里卻是暖意融融。上午9時，北京市紀委、市監委機關干部第一期培訓班在此開班。

“你也在這兒啊！”開班式前，市紀委第一紀檢監察室副主任竇曉濤和市檢察院原反貪局偵查二處處長舒強在報告廳來了次“偶遇”。兩人雖然曾經分屬不同單位，但因為辦案已經合作多次。轉隸后，舒強被安排在第十紀檢監察室。

“以前我們是兩方合作，以后就是一個戰壕里的戰友了！”改革試點工作開展以來，從市里到區里，類似的“偶遇”經常發生。

“紀檢工作尤其是其中的紀律審查、案件審理等工作，本來就和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作有交集。一個案子要辦好，原本就需要雙方齊心協力。”竇曉濤說。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。中新社/圖

業務培訓是推進人員融合的重要基礎，不單單是進行業務學習，更是為了確保改革精神落到實處，不斷強化紀檢監察干部監督執紀問責、監督調查處置兩種責任意識，促進政治、思想、組織、作風建設的全面提升，更快實現兩支隊伍從“物理融合”到“化學融合”的轉變。

據了解，試點地方都十分重視培訓。山西省今年的培訓計劃是往年的2倍多，僅省級層面就計劃培訓近3000人次。浙江省監委今年也將分期分批對全體干部進行黨規黨紀和法律法規集中培訓。

除此之外，試點地方不斷探索，在機構和人員配備方面下功夫，深化融合。

北京市西城區紀委通過采取“邊轉邊融”的方式，從區檢察院反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防處三個部門分批次抽調部分人員到區紀委相關部室工作。專門挑選一些參考性強的重點線索，交由紀委干部與轉隸干部一起查辦，在實戰中檢驗工作能力，加強工作磨合。

浙江省秉持“全融合”的理念，省監委與省紀委深化機構融合，共同設立綜合部門、信訪部門、案件監督管理部門、案件審理部門、執紀監督部門和執紀審查部門，履行紀檢監察兩項職能。在現有內設機構基礎上，省紀委撤銷預防腐敗室，增設4個查辦案件的紀檢監察室。

產出導向法有三個核心環節(文秋芳，2015):一是“驅動”環節(motivating)，教師設計合適的交際場景和具有潛在交際價值”的任務，激發學生完成任務的熱情，增強學習的動力;二是“促成”環節(enabling)，教師提供必要的輸入材料，引導學生通過對聽和讀材料的選擇和加工，獲取完成任務所需的語言、內容、語篇結構等信息，促成產出任務的完成;三是“評價”環節(assessing)，即學生完成基本的產出任務或類似的新任務，教師做出即時評價和補救性教學。

在人員配備上，根據工作需要，按照全融合要求，對原有紀檢監察室人員和省檢察院轉隸人員作整合安排，重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業務骨干充實到執紀審查部門，把熟悉法律知識和訴訟業務的干部充實到案件審理室。力求每個業務部門既有紀委執紀審查的豐富經驗，又有調查職務違法和犯罪的能力，爭取最大限度地發揮團隊的化學效應，實現“1+1＞2”的目標。

“全融合”的理念，激發各地“邊轉邊融”“邊干邊融”。舟山開展案例實務研討、業務集中測試等崗位練兵活動；桐鄉市采取點題教學、貼身幫帶、個性定崗、激勵考評等辦法，實現人員素質全面提升。

山西省堅持對轉隸人員同等對待、同等關愛，不論是紀委干部還是檢察院轉隸干部都是監委的“新兵”，不斷強化“進一家門、成一家人、說一家話、干一家事”的意識。

隨著改革不斷推進，檢察院轉隸人員職務晉升渠道問題、原先紀委人員與檢察院轉隸人員待遇平衡問題等關系人員融合的問題，也亟須破解。就此，三省市表示將積極探索建立監察官制度。

先行先試，探索監察權有效運行機制

改革的要求，要用制度來體現和鞏固。監委如何依法履行職責，是改革試點工作的一項重點，也是社會各界關注的一個焦點。

3月17日，浙江省杭州市上城區監委報送的對涉嫌貪污的余某進行調查的《立案審批表》，擺在了區委書記陳瑾的案頭，等待她的簽批。伴隨這張特殊的《立案審批表》的簽批，國家監察體制改革試點工作啟動以來的第一例留置措施正式進入實施階段。

監督、調查、處置，是監察委員會的三項主要職責。全國人大常委會去年年底表決通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，明確了監察委員會可以采取的12項措施。重點探索留置措施的審批權限、工作流程和方式方法，是中央交給改革試點地區的重要任務。

浙江制定《浙江省監察留置措施操作指南》，明確留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復雜等四種情形，同時對留置審批、備案、期限、被留置人合法權益保障等方面作了詳細規定。

根據規定，凡采取留置措施的，需監委領導人員集體研究、主任批準后報上一級監委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批；凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監察機關都需報省級監察機關備案，而省監委則需報中央紀委備案。全程規范、程序到位，是浙江探索開展留置措施的基本要求。

山西遵循慎用、少用、短用的原則，在《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》第八章對留置的適用對象和使用條件、留置場所和時限、審批權限和程序、留置場所的安全保障、被留置人合法權益保護等作了系統規范。依紀依法、保障權利，是山西探索使用留置措施的基本原則。

除了探索使用留置措施，浙江還研究制定了《浙江省監察業務運行工作規程》，共計7章136條，涵蓋監察范圍、監察職責、監察權限、監察程序、監督管理等內容。

北京制定《北京市監察委員會工作規則（試行）》，明確了監察委員會的職責權限，從決策程序、審批事項、督察督辦等方面規范了監察委員會議事決策和工作方式。同時，還制定了《北京市紀檢監察機關監督執紀工作規則（試行）》《調查措施使用規范》《監督執紀工作常用文書》《北京市紀委市監委機關執紀監督工作暫行辦法》等相關文件，逐一規范了監察委員會12項措施的審批流程，為監督、調查、處置職能的履行提供了依據和遵循。

山西基本建立起以山西省紀委監委機關執紀監督監察工作試行辦法、審查措施使用規范、執紀監督監察工作流程圖、執紀監督監察常用文書等為內容的“4個一”工作制度。同時，各級監委堅持應試全試，全面行使全國人大授權的12項調查措施。

“監督”“審查”分設，把權力關進籠子

如何對監委進行監督制約？試點地方探索“監督”“審查”分設，在一開始就把監察權關進籠子。

改革后，北京市紀委、市監委機關設立17個紀檢監察室。其中，8個室負責執紀監督，8個室負責執紀審查。執紀監督室負責聯系地區和部門的日常監督工作；執紀審查室則負責對違紀違法行為進行初步核實和立案審查，不再確定分管聯系的固定地區和部門。同時，還有一個特殊的紀檢監察室——負責追逃追贓和防逃工作的第十七紀檢監察室。

山西省紀委、監委共設10個紀檢監察室，其中1至8室為執紀監督部門，9至10室為執紀審查部門。浙江省紀委、監委共設13個紀檢監察室，其中7個為執紀監督部門，6個為執紀審查部門。

在浙江，將執紀監督與執紀審查部門分設，只是建立健全監委內部監督制約機制的舉措之一。

浙江省監委掛牌后不久，省紀委即對4位副書記的分工進行了調整。原本一名副書記分管信訪室、案件監督管理室、案件審理室以及部分紀檢監察室的格局被打破，信訪、案件監督管理、執紀審查和案件審理分別由4位副書記分管，實現互相監督、互相制約。

浙江還重新設計了紀檢和監察措施的使用審批程序，確保各項措施規范有序：對同級黨委管理的干部采取措施，必須經監委領導人員集體研究決定，監委主任批準；對普通對象采取監察措施的，則按措施的重要性，設置不同層次的審批程序。

同時，浙江還注重強化對監察權行使全過程的監督，實現重要業務的全程留痕，制定出臺《關于對說情、過問實行記錄、報告制度》，避免因紀檢監察干部打聽案情、過問案件、說情干預等行為，影響執紀審查或監察調查工作的正常開展。