江蘇省中小企業技術創新風險社會分攤制度實踐研究

陳綱

摘要：中小企業技術創新風險社會分攤的本質是創新風險的降低或消除，以及對中小企業的扶持，社會的進步。實踐表明，利益分歧與沖突是中小企業技術創新風險分攤治理的最大障礙。本文以江蘇省為例，對其制度實踐進行分析研究，得出江蘇省雖然進行了一系列有益的制度探索，但依然存在諸多不足，如制度的邊緣化與滯后性、制度要素配置不均衡、制度構成存在缺漏，提出培育中小企業技術創新風險社會文化，提升制度地位與效力，政府指導下社會治理與市場治理相結合，完善制度功能、制度層次結構和構建制度生態等對策建議。

Abstract： The nature of the risk social sharing of SME technological innovation is to reduce or eliminate the risk of innovation， as well as the support for SME， social progress. Practice shows that the differences and conflicts of interest are the biggest obstacle in the risk-sharing of SME technology innovation. Taking Jiangsu Province as an example， the paper analyzes their system practice， concludes that Jiangsu Province carries a series of beneficial system exploration， but still there are many deficiencies， such as the system marginalization and lag， imbalance of system factors configuration， unsound system constitution. Finally the paper puts forward some policy suggestions：foster social risk culture of SME technological innovation， enhance the status and effectiveness of the system， combination of social governance and market governance under the guidance of the government， improve the system functions and institutional hierarchies and build institutional ecology.

關鍵詞：中小企業；技術創新；風險治理；社會分攤

Key words： SME；technological innovation；risk management；social sharing

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）24-0001-07

0 引言

中小企業技術創新風險社會分攤是指由于技術創新活動的高風險性導致中小企業技術創新活動難以保持連續性和有效性，由于技術創新本身的復雜性、中小企業承擔風險能力的有限性以及技術創新效益的社會性，這就要求社會要成為技術創新風險的分攤主體，才能更好地有助于技術創新的實現。技術創新風險的社會分攤具有分攤主體的多元性、分攤形式的多樣性及分攤結果的有享性三個基本特征。

當前中小企業技術創新風險社會分攤治理的關鍵在于“政府角色的轉變”以及“社會治理的形成”兩方面，治理的實質是改變技術創新社會參與主體的利益關系博弈格局。但是依靠技術自身的發展規律或主體的市場行為均不能自發地完成實現這一目標，因此需要從制度層面去設計解決，實現政府成為各種利益關系互動的推動者和協調者，以營造開放的共同體緩解中小企業技術創新過程中社會各參與主體的利益均衡關系。

從構成上看，中小企業技術創新風險社會分攤治理制度體系應既包括政府制定的正式制度，也包括社會認可的非正式制度，是兩者的有機組成。兩者既對立又統一，相互依存，一定條件下可以相互轉化。一方面，要塑造有助于促進技術創新風險降低或消除的制度環境。中小企業技術創新是個社會生成的過程，它包括創新資源的社會整合、創新價值的社會認同，其創新風險的形成也是社會多種因素形成的結果[1]，因此要改造誘發導致技術創新風險的社會因素；另一方面，中小企業技術創新風險社會分攤的本質是創新風險的降低或消除，以及對中小企業的扶持，促進社會的進步，因此應該集思廣益、通力合作以達成廣泛的社會共識，增強社會的凝聚力，形成改革合力，建立起正式的制度安排。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達成技術創新風險分攤中制度協同的累積效應。

從調整對象上看，中小企業技術創新風險社會分攤制度體系涉及負責政策引導、組織協調、科技資源配置的各級政府主體、各類專業機構，以及作為技術創新行動主體的企業、研發單位，技術創新投資者的銀行、投資、擔保機構，作為技術創新消費者的政府機構、社會組織與公民，涵蓋技術創新系統內外部一切與技術創新內外部效應有關聯的多層次主體及其內容。

從功能上看，一個有效完善的技術創新風險社會分攤治理制度體系應該能夠對社會分攤主體起到行為導向作用，能夠對社會資源進行整合，創造和傳遞開放、共享的風險分攤文化。在制度層次上，它由根本性制度和派生性制度組成，是一個梯次展開的、連貫的層級系統；它包含統制性制度，也包含操作性制度；包含關系性制度、調整性制度、文化性制度和調整關系性制度；內容上涵蓋技術創新風險治理主體、治理客體、治理機制、治理主體間的權力、資源和責任的行使等內容。

從技術創新風險治理實踐來看，隨著經濟與科技的迅速發展，中小企業對我國經濟的增長和社會發展越來越具備重要的戰略意義，而技術創新正是推動中小企業發展的首要動力，因此我國政府從中央到地方紛紛出臺政策促進中小企業的技術創新。目前我國中小企業技術創新風險分攤體系形成了以國家政策為綱，地方政府試點發展，呈現出極具地方特色的發展模式，不同地區政府的中小企業技術創新風險分攤政策發展區別較大的局面。實踐表明，利益分歧與沖突是形成中小企業技術創新風險分攤治理穩定長效機制的最大障礙，雖然經濟以及技術發展階段等客觀因素對風險分攤治理方向、治理方式、治理領域的選擇有著重大影響，但各治理參與主體的價值觀和現實利益是技術創新風險分攤機制有效運行的決定性因素。當現實利益存在根本性分歧時，風險分攤機制的運行將出現運行效率低下，政府扶持體系失效的現象。因此，雖然政府在中小企業技術創新的重要性方面有所認識，卻難以建立起切實有效的中小企業技術創新風險社會分攤機制，未能以創新、開放、協作、共享的原則降低中小企業技術創新風險，促進中小企業技術創新能力的提高。因此探討中小企業技術創新風險社會分攤治理制度的建立與完善在當前理論與實踐上均具有重要的現實意義。我們以江蘇省為例，對其制度實踐進行分析研究，探索治理中小企業技術創新風險社會分攤的有效機制，以促進江蘇省中小企業技術創新能力的提高。

1 江蘇省中小企業技術創新風險社會分攤治理制度實踐回顧

關于如何進行中小企業技術創新風險社會分攤，在實踐上江蘇省從政治、經濟、社會、技術等領域進行了一系列旨在扶持中小企業技術創新活動的制度有益探索，取得了明顯的成效。從主體上看，形成以政府為主導、社會為主體、市場化運作初顯的格局；內容上以中小企業發展總體規劃為引導，各相關領域具體政策實施；形式上以正式制度為主體，促進社會環境轉變，形成遏制風險與提升創新能力多措并舉綜合施策格局。目前風險治理的實踐探索主要體現在政府頂層的制度設計，具體領域的法規實施，風險社會分攤的理念培育等方面。

1.1 江蘇省中小企業技術發展戰略與規劃

多年以來江蘇省政府頒布了一系列政策來促進中小企業技術創新活動的開展。自1988年起，江蘇省就決定轉換經濟增長方式，率先在全國提出實施“科教興省”戰略，經濟增長逐步轉換到主要依靠科技水平和勞動者素質上來。“科教興省”戰略的提出加速了江蘇省科技事業以及經濟的發展。

2002年，江蘇省政府頒布了《加強知識產權保護實施專利戰略促進科技創新的意見》，并率先開展知識產權區域試點示范工作，把知識產權的數量、質量及其管理制度的完善與否作為科技企業、高新技術企業資格評審和認定重要條件之一，同時作為科技人員職稱評定的主要依據。同年，江蘇省政府又頒布了《江蘇省專利專項資金管理暫行規定》和《江蘇省進一步加強科技三項費用專項資金管理的意見》，進一步規范了科技專項資金的使用與管理。

2004年江蘇省又出臺了《關于進一步加快發展民營經濟發展的若干意見》和《關于進一步改善企業發展環境的規定》。江蘇省針對省內民營企業產業層次較低、要素制約增多、創新能力較弱、發展環境不優等問題，提出營造更寬松的政策環境、制度環境、服務環境、輿論環境，推出更有針對性的措施解決發展中的突出問題、破解發展瓶頸，推動民營中小企業高層次高水平發展。

2005年12月，為了貫徹落實《中華人民共和國中小企業促進法》精神，江蘇省出臺了《江蘇省中小企業促進條例》，該條例對江蘇省中小企業發展在創業、資金、產品、權益等方面提出了多項扶持性措施。如針對政府進行中小企業產品采購問題，該條例從制度上提供了剛性保障，明確要求政府采購應當安排一定的比例，向中小企業購買產品或者服務。針對中小企業融資難問題，該條例明確要求財政扶持中小企業的資金要逐年提高，鼓勵地方多渠道多樣式地依法組建為中小企業提供金融服務的財務公司、民營銀行等中小型地方金融機構。

2008年，國內外經濟趨緊，針對外需減弱、出口受阻、融資困難等中小企業遇到的現實問題和突出矛盾，江蘇省通過了《關于促進中小企業平穩健康發展的意見》，提出資金幫扶、市場開拓、稅收減免、服務平臺建設、推進創新等十個方面針對性措施，幫助中小企業平穩健康發展。

2009年10月江蘇省為了鼓勵自主創新，培育自主知識產權，發展創新型經濟，正式實施《江蘇省專利促進條例》。

2011年，江蘇省經信委為了引導中小企業走上內生增長、創新驅動的發展軌道，啟動《江蘇省中小企業創新工程行動計劃（2011-2015年）》。中小企業創新工程行動計劃突出抓好中小企業創新主體作用，著力提升中小企業核心競爭力，建立完善技術創新支撐體系，著力提升中小企業“兩化融合”水平，是促進中小企業創新發展的重要抓手。2014年10月，《江蘇省企業技術進步條例》正式實施。條例根據江蘇實際，明確對于企業技術進步工作政府的引導、服務與激勵、扶持職能，并突出企業在技術進步中的主體地位，是江蘇推動發展轉型升級、轉變經濟增長方式的一個重要舉措。

2015年江蘇省頒發了《發展眾創空間推進大眾創新創業實施方案（2015-2020年）》，要求加快眾創空間等新型創業服務平臺發展，大力推進眾創空間建設，形成推進眾創空間建設的協同機制，孵化培育一批創新型企業，推動人才、技術、資本等創新要素向江蘇集聚，推動產業優化升級，激發全社會創新創業活力。

上述江蘇省頒布和實施的一系列戰略、條例和意見對中小企業技術創新與經濟、社會、人文、生態發展關系作出了準確定位，構成了現階段江蘇省有關中小企業技術創新發展制度的頂層設計，從技術發展戰略層面對江蘇省中小企業技術創新風險社會分攤作出了原則性規定，客觀上為中小企業技術創新風險社會分攤治理問題的解決提供了戰略依據。但基于發展環境和認識水平，在解決中小企業技術創新風險社會分攤問題的具體措施上也存在種種局限性。

1.2 具體領域的中小企業技術創新風險分攤法規、條款

目前江蘇省對于中小企業技術創新風險進行社會分攤治理的制度主要集中于一些與技術創新活動緊密相關聯的領域，起到規范中小企業技術創新參與主體行為，維護風險分攤主體的合法權益，使風險分攤行為有序化、且具有可預期性作用。從調整范疇上看，主要涉及（不限于）以下幾個領域：

①金融政策。

為進一步發揮金融促進科技產業化和支持科技企業作用，2012年江蘇省先后頒布了《省政府關于加快促進科技和金融結合的意見》、《省政府關于印發國家促進科技和金融結合江蘇省試點實施方案的通知》，要求各市縣人民政府等組織實施江蘇省試點實施方案。實踐中，江蘇省實施了有效信貸支持體系，構建多層次資本市場體系，打造新型金融機構體系，健全金融風險分散體系，完善綜合配套服務體系等多種科技金融扶持政策。2013年，江蘇省在全國范圍內率先試點科技銀行和科技小額貸款公司，科技創新專項資助金額連續六年居全國第一。

②社會服務政策。

中小企業量大面廣，但勢單力薄，對于社會服務政策有著廣泛的需求。2000年江蘇省頒布的《關于培育中小企業社會化服務體系若干問題的意見》，2010年《關于進一步促進中小企業發展的施行意見》都明確提出加強對中小企業的服務和支持，構建多主體、多層次、全方位的社會化服務體系。如建立省、市、縣、鄉四級平臺聯動的梯級服務體系，以公益性服務機構為主導、商業性服務機構為支撐；社區、鄉鎮、村平臺作為基礎，市、縣平臺為骨干，省級平臺為服務中心；搭建人才交流、技術推廣、營銷支持等信息服務平臺，投融資、技術研發、法律咨詢等公共服務平臺；建立中小企業信用擔保機構損失補償和獎勵機制，促進銀行與擔保機構平等協作、共擔風險、互利共贏；引導中小企業集聚發展，培育一批省級中小企業產業集聚示范區；加快培育中小企業技術創新示范基地、公共技術服務示范平臺、公共服務示范平臺，發揮平臺的示范作用，促進中小企業技術創新轉型升級等政策。

③產學研政策。

為了加快科技成果的轉化和產業化，進一步推動產學研合作，國家制定了相應的政策法規，如《技術合作法》、《中華人民共和國促進科技成果轉化法》、《關于推動產業技術創新戰略聯盟構建與發展的實施辦法（試行）》等。江蘇省和各市（縣）也立足于自身的實際制定了相關的政策制度，如《江蘇省科技成果轉化專項資金管理辦法（試行）》、《江蘇省高層次創業創新人才引進計劃實施辦法》、《蘇州市科委加強科技成果鑒定管理暫行辦法》、《南通市促進高新技術成果轉化和產業化的若干規定》等。還建立了為產學研合作服務的公共網絡平臺十余個，如江蘇省科技成果網、江蘇省生產力促進中心網站等。這些平臺有力地促進了科技的轉移，降低了中小企業創新和創業的成本。但是江蘇省產學研合作政策還存在系列缺點，如偏重于原則性規定，缺乏實施細則與可操作性，時效性差，約束力不強，執行效率低，未能有效保護技術創新各方主體的利益等。

從制度功能上看，上述技術創新法規條款都屬于直接型風險分攤法規條款，注重于技術創新主體本身，但忽視了技術創新風險分攤社會環境和分攤體系中其他社會主體分攤意愿的培育。該部分法規條款又可分為風險轉移減少類型與效益轉變促進類型兩類。其中，風險轉移減少類型較多，而效益轉變促進類型相對較少。

1.3 中小企業技術創新的風險分攤交易制度

調整中小企業技術創新市場供求關系的交易制度是指以何種形式、規模和條件實現和維持中小企業技術創新中相關參與主體風險利益關系，進而影響技術創新市場供求關系的規則。技術創新主體愿意承擔風險，原因就在于技術創新風險本質上是一種風險利益，技術創新可以為中小企業帶來巨大的經濟利益。而技術創新風險分攤則是具有不同風險偏好的行為主體，在對與創新決策有關的產業、政策、金融、經濟的未來趨勢進行預測的基礎上做出的風險行為理性選擇。技術創新風險分攤交易制度的實質是通過制度干預影響相關參與主體對于技術創新風險及利益的預期，降低技術創新風險分攤的難度與成本，提升技術創新風險的流動性和可交易性，進而影響技術創新風險分攤行為，提高技術創新的規模與質量。

目前江蘇省中小企業技術創新風險分攤交易制度主要有以下四種思路：一是提高技術創新供給的政策，位于技術創新過程的上游，如專利保護政策和財政刺激政策，可以增加技術創新主體收益。這兩種政策手段的目標就是通過保護發明者的私人收益，鼓勵對研究開發活動的投入，從而提高技術供給。二是提高技術創新需求的政策，位于技術創新過程的下游，如公共采購政策，可以減少技術創新過程中來自市場方面的不確定性，對于中小企業快速實現規模經濟具有重要的意義。第三種是技術創新風險交易的政策，如產學研合作政策。它具備兩種功能：一是規避風險損失，即參與主體將無力承擔的風險轉移出去，同時也失去了收益的機會；二是獲取更大風險的增益，即將那些存在風險增益的機會，又可以承擔的風險交易進來。這種政策根據主體風險承受能力的不同，使風險及利益得到了有效的配置。第四種政策是作用于技術創新全過程的，由多個相關主體共同承擔全部技術創新風險起風險分擔作用，如風險投資政策。從總體來看，借助于風險分擔機制，雖然全社會技術創新風險并沒有降低，但創新主體個體的不確定性能夠得到降低和分散，風險損失有所降低，能夠提高相對風險增益，在整體上也能達到宏觀風險利益的有效配置和增進的目的。

1.4 技術創新風險文化、倫理與道德

技術創新風險社會分攤機制不是傳統分攤方式的簡單疊加，也不是彌漫的社會空間范圍，而是在社會系統中，包括社會各主體以及社會制度、社會文化、倫理規范等社會約束力在內的各種具體行為方式。目前黨在十八大報告中提出的“綠色發展、循環發展、低碳發展”經濟模式，政府充滿創新理念的《進步法》、《轉化法》等戰略性法規，實踐中社會效益良好的中小企業服務體系、政府采購等制度的實施，有力地促進了以文化、道德、倫理為表現形式的，作為技術創新風險分攤治理社會基礎的非正式治理制度演進，為之提供了有效的支持和保護以及良好的法律與政策環境。從發展趨勢看，注重創新精神，并將之演化為社會意識漸入人心，引進先進管理制度，建立寬容、共享型的創新環境，拓寬知識空間和創新空間，貫徹人本思想，樹立產權意識的價值觀，日漸成為社會關于技術創新的優先理念。當然，當前仍然存在投機、順同、保守、拿來主義的創新觀，崇尚個性、寬容失敗、精誠協作、共擔風險，為技術創新提供精神動力和智力支持的社會創新文化環境還有待形成。

2 江蘇省當前中小企業技術創新風險社會分攤治理制度安排中存在的主要問題

2.1 制度呈現出顯著的邊緣化和滯后性

對于中小企業技術創新風險社會分攤治理問題，目前江蘇省只是在《促進條例》中作出了抽象原則性表述，并未明確出臺具有針對性的關于中小企業技術創新風險管理的相關法律，尚未建立真正意義上的技術創新風險社會分攤治理制度體系，在相關技術發展戰略規劃文件中也沒有將其作為一個獨立、重大的議題予以重視并單獨列項。雖然江蘇省政府近年來開始多角度不同層次地出臺扶持中小企業技術創新政策，但總體而言還是呈碎片化處理，未成系統狀態，即使在為數不多的中小企業技術創新扶持專項法規條例中，如《關于促進中小企業平穩健康發展的意見》等，也未明確從風險角度深層次地予以系統、針對性地提出解決方案。總之，在眾多的中小企業技術創新扶持政策中，相關技術創新風險社會分攤治理制度依然處于滯后和邊緣化的位置，并未對中小企業技術創新扶持活動起到實質性的指導和約束作用，在實踐運行中也十分差強人意，和復雜嚴峻的中小企業技術創新高風險形勢極不相稱。

2.2 治理目標體系不明確、不完整

中小企業技術創新風險社會分攤治理目標的設定，應當貫穿技術創新活動的整個過程，制約著創新活動的每一個階段和每一個環節。在技術創新的不同階段治理目標也呈現出不同的內容，在準備階段，應當著眼于如何夯實風險治理的基礎，在實施階段著眼于規范治理的行為，在結果階段著眼于治理的評估或反饋，并形成與中小企業技術創新風險分攤規律相匹配的連貫目標體系。雖然目前已經作出“激勵企業自主創新、加強投融資對技術創新的支持、建立技術創新服務體系、健全保障措施，全面提升中小企業的自主創新能力”的原則性表述[2]，但在制度實踐中，有關技術創新風險社會治理的戰略以及階段性行動目標并沒有明確化，尤其是在準備階段“通過社會達到技術創新風險預防于未然”，在結果階段 “形成社會共治以達到技術創新效率提高”的治理目標并未明確建立。例如，積極培育社會創新風險文化，提升社會風險意識與社會防范風險能力，建立政府、市場、社會相結合的技術創新風險社會治理有效機制，促進中小企業技術創新風險社會分攤，降低中小企業技術創新風險，提升中小企業技術創新能力，政府、企業和社會各界并未形成共識。2008年頒布的《關于促進中小企業平穩健康發展意見》強調推動經濟發展方式轉變，建設產業集群、培育創業載體、加大資金扶持力度、拓寬融資渠道，減輕負擔的同時，并未明確提出將降低、分攤中小企業技術創新風險作為健康發展意見的主要內容。與此相應的，作為省內權威的為中小企業、非公有制經濟服務的官方組織中小企業局，其核心職責仍局限于政策指導、創業導向、金融支持、對外交流、法律咨詢、信息溝通等服務，對于更高層次上促進中小企業技術創新風險防范與分攤職能在職責體系中依然缺失。在國外，扶持中小企業發展官方機構的一個重要使命就是促進中小企業技術創新風險的社會分攤。因此由于治理目標的模糊、缺位，在處理中小企業技術創新風險與社會、經濟資源之間多種關系時，各級政府和社會各界也就顯得態度不明、措施不力了。

2.3 制度要素在創新系統中配置不均衡

治理制度資源的配置和發展不均衡主要表現在兩方面：一是制度的縱向配置不均衡，從技術創新頂層戰略制度設計到具有軟約束力的社會層面技術創新文化習俗，風險治理訴求均未成為主導；二是橫向配置不均衡，多以企業為中心，聚焦于中小企業組織創新、融資、技術合作、人才培養方面制度政策較多，而涉及市場、社會、環境培育、戰略引領、資源配置方面作用政策較少，前者約占60%，后者不足40%。

治理制度縱向配置不均衡還表現在，在技術創新相關領域中治理制度的設計不能完整地貫穿于技術創新的全過程以及技術創新生命的全周期，整體上規制框架仍然處于碎片化狀態，且操作性不強。按照價值鏈活動，中小企業技術創新可分為研究開發、新產品生產與營銷、技術轉移等不同環節，按照技術生命周期規律，可分為初創期、成長期和成熟期等不同階段。不同的活動環節技術創新內容不同，不同的技術創新階段風險也不同，所采取的政策工具也應該不同。但中小企業技術創新政策不能系統地貫穿技術創新的不同階段和活動環節，聚焦于技術創新的薄弱環節，對于中小企業而言，嚴重地影響到技術創新的有效開展。對調整的活動領域，也基本停留于規范性要求，未就“如何預防、協調、激勵與處置”和“通過什么樣的路徑”作出明確設計，從而使制度的執行與落實缺乏制約力和監督力。

2.4 制度構成方面存在許多缺漏

制度的層次由淺到深可以分為技術層、制度層和深層制度層。其中深層制度層就是指社會共識和社會契約，以意識形態、道德、文化等非正式制度形式存在，最為重要，也最容易被忽視。歷史經驗顯示，制度如果只在前兩個層次進行變革，制度變革將是不徹底，不可持續的，不能適應社會經濟的變化，不能達到制度的良性演進和內生性均衡[3]。因此制度構成的缺漏首先表現為制度層次的不完備，其次是不同制度形式之間發展的非協調性。一方面政府通過逐步健全法律法規和政策制度，倡導社會對技術創新的社會責任，來降低和分攤中小企業的技術創新風險，提高技術創新收益和中小企業自身技術創新抗風險能力；另一方面，社會并沒有形成共識和達成契約，依然存在漠視、甚至侵犯中小企業權益現象，阻礙中小企業技術創新，有悖社會責任和社會進步的事件。在制度上還存在某一領域基本治理制度相對明確，但輔助性制度卻存在缺失，相關操作辦法、程序模糊、甚至空缺。例如某領域制度規定了對技術創新利益相關者的主體規范要求，但對主體的權利、義務、責任界定不明確甚至缺失；在治理客體制度方面，涉及到創新風險分攤活動中的利益協調機制安排，也缺乏穩定性，隨意性和變動性較大，在鼓勵什么，約束什么，如何認定等一系列規則上也常常行為模糊。

再次，制度的缺漏還表現為分攤領域的不完整。從制度調整范圍看，目前中小企業技術創新風險社會分攤治理制度主要集中于技術合作、融資、人才培養、社會服務、稅收、政府購買等領域，并且僅涉及這些領域中的部分內容，在其他如環境、文化、倫理、消費等領域和關鍵環節制度建設還是空白。而且，即便是在已知的治理領域中，制度執行也常常顯得空洞化和邊緣化，公信力不夠。另外，制度也未能從中小企業自身特點及技術創新流程角度出發。這在一定程度上解釋了在治理實踐中面對大量客觀存在的中小企業技術創新風險，卻常常面臨治理主體不明，權責不清，處于無法可依、無章可循的困境。因此盡管近年來始終聚焦于中小企業技術創新中技術、經濟、人才等風險因素，但是依然總體解決程度不高，水平偏低、措施老化且缺乏一致性和協調性，加之驗證、評估機制科學性不足，在實際治理過程中存在著諸多問題。

最后，制度有效供給不足，制度的需求遠大于供給，制度處于非均衡狀態，制度需求受到抑制。

政府是中小企業技術創新制度的主要供給者，這種強制性的制度變遷往往從滿足制度供給者和制度生產者的自身需求出發，但不能滿足需求者中小企業的要求，導致制度供給錯位和供給不足[4]。盡管中小企業技術創新相關制度在不斷地隨著經濟的發展進行調整，然而這種調整卻表現出明顯的非均衡性，主要表現在適應性差、效率性低、完備性不足。其背后的影響因素是利益的矛盾沖突，治理主體的有限理性、信息不足、社會科學知識的局限性等因素，具體到實踐層次，則和治理的主流意識、專用知識教育推廣機制、制度決策組織機制、政績評測制度、利益分配機制密切相關。其后果就是社會主流意識滯后，治理制度供需乏力，制度化水平不高，制度體系低水平均衡。例如，地方政府在扶持技術創新政策舉措上重視大企業，忽視中小企業技術創新的風險防范，忽視中小企業技術創新風險分攤環境、生態環境、人文環境方面的培育，導致在中小企業技術創新風險分攤治理制度有效供給方面動力不足。在對制度需求的影響上，一方面，由于經濟發展水平不高，技術創新能力不足，創新風險意識不強，建立一系列有助于降低創新風險社會促進機制的意識沒有形成；另一方面，主流意識、社會意識滯后，社會關于中小企業技術創新風險意識、分攤意識和共享意識尚未達成共識。這些都導致了制度的有效需求不足。

3 完善江蘇省中小企業技術創新風險社會分攤治理制度體系路徑

3.1 基本思路

深刻把握十八屆五中全會精神實質，切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展的新理念，構建和完善中小企業技術創新風險社會分攤治理制度體系。基本思路是變革中小企業技術創新風險社會文化，凝聚社會共識孕育風險治理社會基礎；確立治理制度的獨立地位以提升規則效力，形成治理主體培育、創新服務供給、利益表達與協調等機制在內的制度框架；構建上下貫通、縱橫結合的網狀治理模式，完善政府宏觀指導下的社會治理與市場治理相結合組織機制；以“意愿、職責、設計、行動、評估、利益、演進”為重點開發和完善制度功能；突出制度安排重點，完善制度層次結構和構建制度生態。

3.2 策略與措施

①夯實中小企業技術創新風險社會分攤治理制度的社會基礎，大力營造開放、普惠、共享的技術創新文化氛圍。政府應發揮在輿論、教育、組織網絡上的資源優勢，樹立政府自身技術創新行為的示范作用，打造科學的社會公眾技術創新倫理觀、風險觀，宣揚技術—效益—風險—社會—環境良性發展的技術創新價值取向，使重視和追求技術創新中開放、普惠、共享、分攤的理念深入人心。政府應聯手學術界運用哲學、社會學、經濟學等多學科知識，對中小企業技術創新風險與社會環境發展方面的理論與實踐進行研究，為中小企業技術創新風險的防范和分攤提供理論支持和引導，為開放、普惠、共享的技術創新文化積淀、發展與創新提供必要的思想保證。此外，應將技術創新風險規律教育作為技術人員職業素質培訓的必要內容，尤其對于一線技術研發人員而言，并在理工科大中專院校中開設技術創新風險方面的相關課程。借鑒國外成功的教育經驗，建立完整的關于中小企業技術創新風險方面的教育體系。

②增強治理規則制約效力，提升中小企業技術創新風險社會分攤治理制度在技術創新系統制度體系中的獨立地位。《促進法》首次指出政府對中小企業實行“扶持、引導、服務、規范、保障”的方針，在此戰略表述的基礎上，應進一步深化細化制訂中小企業技術創新風險社會分攤治理基本法律，該法在中小企業技術創新法律體系中處于核心地位，是長期推行保護和扶持中小企業技術創新政策實踐的經驗升華，是制定各項中小企業技術創新風險分攤治理政策和法規的基本依據，該法就中小企業技術創新活動風險治理的基本原則和指導思想作出原則性、一般性規定。在江蘇省技術發展規劃中，應包含關于中小企業技術創新風險社會分攤治理的專門章節，作為中小企業技術創新規劃體系的頂層規劃內容之一，對中小企業技術創新其他規劃起約束性、引領性作用。相應地，在各具體的中小企業技術創新相關領域法規中，應具體確認該領域風險治理參與的權利主體、權利內容、權利行使的程序、參與的義務主體及其義務等，形成相應制度文件。在涉及有關中小企業技術創新環境、生態、社會、經濟等系統的專門法規制度中，對如何結合發展該系統，進行中小企業技術創新風險社會分攤也應作出專門的規制。

③提高治理制度建設的客觀性和科學性，完善創新戰略框架中政府宏觀指導下以微觀為主體，社會廣泛參與的制度設計組織路徑。

中小企業技術創新的高風險不僅是市場失靈作用的結果，政府制度、政策的不完善、缺失也嚴重制約著中小企業技術創新能力的發展。中小企業技術創新風險分攤治理制度的建立和完善過程，就是社會創新系統各方整合各種力量和資源，按照一定規則，應對解決技術創新高風險的過程。政府在協同機制中充當組織者、支持者、倡導者的角色，對總體布局做出戰略規劃，對治理行為進行規范和制約，對社會治理進行干預和協調。政府引導與規范，以社會組織為中介，動員社會成員廣泛參與治理。技術創新風險的社會治理格局呈現出強制型管理與自治型管理并舉的狀態。由于中小企業技術創新的社會效應性以及創新風險社會分攤的專業性和復雜性，治理制度的演化過程必須以技術創新風險社會分攤基本法為依據，自上而下與自下而上相結合，吸納具備專業知識與技能、具備分攤意愿和信息能力的多方面社會力量，進行有效可行的制度供給。比如，政府建立專門委員會，由企業界、科技界、學術界、法律界的專業人士組成的，負責中小企業技術創新風險分攤治理制度的設計、開發和咨詢工作。委員會成員應來自于中小企業技術創新系統的各個基本環節，精通技術創新風險領域的各項專業知識，能夠秉持科學發展理念，保證制度設置的客觀、科學與均衡性。政府同時還應通過制度來保障社會治理的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制有效運行。

④提升制度功能，完善制度層次結構，豐富制度生態。

第一，加強制度建設，健全強化制度對技術創新風險的分攤功能。根據中小企業技術創新的原則性共識，適時總結技術創新風險分攤實踐的經驗教訓，通過旨在確保技術創新風險分攤功能的中小企業科學技術發展規劃、重大技術創新項目規劃、可持續發展的政績考核、中小企業技術創新社會責任體系、技術創新風險社會分攤治理的規劃制度、技術創新項目風險類別及其不同分攤治理策略、流程的規范等，結合實際、因地制宜地加強制度建設，進行制度創新，解決中小企業技術創新高風險的局面。一要通過深入開展創新價值觀和技術創新風險知識教育，倡導可持續發展的技術創新文化、風險文化、消費文化，促進技術創新風險分攤治理主流意識形態形成與擴散，進而達成由全社會分攤中小企業技術創新風險與收益的共識；二要借助各技術領域專業委員會和其它科技評測機構對中小企業技術創新風險分攤規律的科學論證，形成科學的中小企業技術創新風險治理評估機制、社會分攤治理的決策機制、社會分攤責任主體規范、社會風險分攤治理能力提升規劃，特定領域旨在規避風險的技術過程與結果標準。通過以上工作，為制定和完善一系列中小企業技術創新風險的社會分攤治理制度準備了條件，提供科學依據，并為后續的工作奠定了扎實的社會基礎。

第二，加強人財物保障，建立健全政府投入和社會投入相結合的治理保障制度。首先，由于具有社會效益以及非盈利性、非排他性和非競爭性特點，中小企業技術創新風險社會分攤治理制度可視為在技術領域提供促進技術創新的準公共品過程。技術創新風險治理的主體并不唯一，而是包括政府在內的各種社會機構，采用上下互動、相互協商、彼此合作的治理方式，呈現出網絡化，多中心，目標多元化趨勢，最終的目標是以最小成本最大程度地滿足中小企業技術創新需求，實現公共利益的最大化。政府雖然作為治理的驅動者與組織者，但其角色應是一個有限的、服務型的、企業型政府，最大限度地協調政府、社會、公民的各方利益，在治理的過程中有效率地提供公共產品和服務。為了對中小企業技術創新風險預防、監控、評估、應對的研究與實踐活動提供充分的資金支持，政府應當建立并完善有關中小企業技術創新風險社會分攤治理的專項基金制度。基金運行要嚴格按照“專項管理、分賬核算、專款專用、跟蹤問效”的原則。本著責任與利益對等的原則，技術創新經濟活動的獲利主體如大、中小企業、研發機構等也應成為治理專業基金的資金來源。專項基金的使用管理應嚴格遵循相應的規章制度。

第三，基于平等、公平、風險和收益相一致原則，完善技術創新利益協調機制。技術創新利益協調機制的實質是一種經濟手段，其目的對于社會而言，就是要協調治理主體與社會之間的利益沖突，通過利益調整，引導技術創新符合社會發展的方向。對于治理主體而言，一是減少企業創新的風險成本，最大限度地推動企業技術創新活動的開展；二是通過合理的內部分配制度，使治理主體分攤風險行為獲得合理的風險收益，強化主體的治理意愿與責任。制度是利益關系協調的最關鍵因素，利益協調制度不僅要統攬全局的總體要求，更需要具體的體制機制設計。應當進行嚴格細致的研究，遵循平等、公平、風險和收益相一致原則，完善中小企業技術創新風險分攤利益協調機制。建立通暢的利益表達機制、公平的利益分配機制、有效的利益約束機制、合理的利益補償機制等一系列科學合理的具體制度來協調參與主體各方面的利益關系。目前，制度建設的重點，一是深化細化提升中小企業技術創新行為收益或效用的激勵性制度安排。如市場激勵制度、產權激勵制度、政府激勵制度、合作激勵制度等。二是如何分攤、降低中小企業技術創新相關主體風險成本的制度安排。如技術研發聯盟、產權交易制度、金融制度、社會中介服務等制度。

第四，逐步建立起中小企業技術創新風險分攤治理制度的長效評價機制，推動制度持續有效的創新。首先，建立面向社會有關技術創新風險分攤信息的雙向溝通渠道，探索關于中小企業技術創新風險分攤信息反映、收集、分析、預警的專門工作機制，從制度上保障社會參與主體的知情權、參與權和監督權，是風險分攤制度良好運行的重要前提；其次，對于社會影響久遠、具有顯著社會效益的中小企業技術創新項目，采取多元主體協同評估模式，通過專門委員會評估風險分攤治理效果的工作機制，專門委員會由相關政府部門、專業機構、專家學者、利益相關群體等組成，評估流程要科學有依據，能夠準確界定責任歸屬，進行問責；最后，建立中小企業技術創新風險社會分攤治理制度的評估和修正機制，對制度的關鍵領域、薄弱環節實施重點和動態監測。制度的評估問責，要深究到結構、價值之責，要能夠保證治理工作的持續改善，避免治理制度的遲滯，營造治理制度與時俱進的發展機制。

第五，以制度實施成效檢驗為根據，著眼于制度的可操作性，持續完善治理制度的層次結構。從完善制度層次入手，關注制度設計的系統性、整體性和協同性，深化對制度功能的認識，注重發揮制度的整體功效，著眼于建立健全長效機制，努力實現制度在更高層面的系統整合。一方面，深入社會調研，從《促進法》有關中小企業技術創新扶持的戰略思想出發，按照開放、協作、普惠、共享原則，依次逐層對中小企業技術創新風險治理的各相關領域規章制度、實施細則展開推演、梳理，為制度層次構架的完善提供研究依據，根據形勢的發展變化適時修訂、整合，保證制度的有效性、系統性、合規性和可執行性；另一方面，形成制度執行績效監測系統，建立制度的評估和修正機制，對制度的制定、執行、評估、修正等情況進行全過程監測，洞察運行偏差，為進一步修改完善制度提供依據，并及時發現有待拓展和細化的制度需求，促成治理制度的與時俱進和良性演化。

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