我國基礎教育財政管理體制探析

王麗

【摘要】基礎教育是整個教育體系的基礎，是教育工程的基石，它的規模和質量直接影響整個教育系統的規模和質量。基礎教育的發展需要國家財政的大力支持，只有發展好基礎教育才能夠國富民強。文章從教育財政學視角出發，論述了我國基礎教育財政體制演變歷程、存在的問題，并提出了建議。

【關鍵詞】基礎教育；財政管理體制；問題；建議

一、概念界定及理論闡述

（一）概念界定

1.基礎教育

基礎教育是對我國適齡兒童實施的教育。在21世紀以前，從狹義上來說，基礎教育主要是指九年義務教育。現如今基礎教育由三個部分組成：學前教育、義務教育以及普通高中教育。目前我國還沒有完全實現將普通高中教育納入基礎教育的范疇，隨著我國經濟不斷的發展，預計將在2020年基本普及高中階段的教育。

2.財政管理體制

財政管理體制簡稱財政體制，它是處理國家與各級政權及企事業單位之間財政分配關系的一種管理制度。基礎教育財政管理體制是教育財政的一部分，而教育財政體制又是國家財政體制的一部分。教育財政體制是教育財政管理機構和教育財政管理規范的綜合體，基礎教育財政管理體制是指國家對學前以及中小學教育財政實施管理的制度，即國家各級政府、社會、學校等各方面在學前教育及中小學教育的經費來源、分配和使用等方面職能與職責。

（二）理論闡述

1.教育公平理論

張良才、李潤洲認為教育公平是指人際間教育利益關系的反映、度量和評價，且教育公平不同于教育平等以及教育機會均等，我們應對這三個概念加以詳細的辨析。袁敏從教育本體出發探討了教育公平。教育公平主要體現在有同等的入學機會、有同等的教育資源及同等的學業成就和就業就會。

2.公共產品理論

公共產品是相對私人產品來說的。所謂公共產品是指消費者A對這種產品的消費不會影響消費者B對這一產品的消費。公共產品具有效用的不可分割性、受益的非排他性以及消費的非競爭性。具體來說，效用的不可分割性是指政府向社會全體人員提供，全體人員共同受益或者聯合消費。受益的非排他性是指無法用技術或者手段將不愿意付款的個人或者組織排除在受益的范圍之外，即當下的消費者無法排除其他的消費者對該產品的享用，也不能將那些不愿付費的消費者排除在外。消費的非競爭性是指消費者A對公共產品的消費，不會排斥或者妨礙消費者B的消費，換句話說，增加一個或者減少一個消費者，其邊際成本的變化為零。

二、我國基礎教育財政體制的演變歷程

由于我國在不同時期政治、經濟以及財政體制各不相同，因此導致基礎教育財政體制也不斷變化。主要以計劃經濟體制和市場經濟體制兩大背景來作為區分。

（一）計劃經濟時期我國基礎教育財政體制的演變

1.國民經濟恢復時期

在這一時期國家關于財政具體做法：全國財政統收統支，實行三級預算，沒收官僚資本，打擊投機資本。同期，基礎教育經費列入中央教育事業費由財政部掌管，縣級以上的中學經費由各行政區及省負責，鄉村學校經費由縣政府征收地方附加公糧解決。在這一時期基礎教育財政撥款都是由各級政府統一籌劃、統一支出的。此外，政府允許民眾自愿辦小學。

2.經濟建設時期

1953年以后，國家實施“劃分收支，分級管理”的財政管理體制，相應實施“統一領導，分級管理”基礎教育財政體制。為了增加教育經費，1955年國家財政部和教育部決定基礎教育應該繳納學雜費，1957年國家提倡群眾辦學，1958年中央下放教育事業管理權，同時基礎教育的管理權也下放到地方，基礎教育經費由地方負責，改變過去“以條為主”體制，實施“條塊結合，以塊為主”的教育財政體制。今后，無論是公辦的中小學還是民辦的中小學，都由地方自行安排。

3.“文化大革命”時期

1967年以后，教育事業受到“文化大革命”的沖擊，曾一度陷入混亂的狀態。很多的學校要么被合并下放到地方，要么直接倒閉。為了改變當時教育混亂的情況，1972年中央單列教育事業費支出，在1974年為了多渠道籌集經費促進教育事業發展，對教育事業實施了一系列優惠政策：首先是中小學勤工儉學收入不上繳財政，并在稅收上給予適當照顧；其次是逐步做到以國家財政補助的形式給予民辦公助學校和民辦教師補貼；最后是幫助少數民族地區和邊境地區。

（二）市場經濟時期我國基礎教育財政體制的演變

1.經濟體制改革初期

1978年改革開放以后，我國進入了歷史新時期，經濟進行了全面改革。經濟改革帶動了財政體制的變化。1980年我國開始實施五年不變的“劃分收支，分級包干”財政體制。

2.經濟體制改革中期

這一時期我國經濟有所好轉，國家認識到教育對于一個國家的重要性，教育投入不斷增加，在1985年出臺實施九年制義務教育政策，并規定把基礎教育管理權限交給地方。1986年以法律形式確定九年義務教育。從1985年到1988年，我國實施“劃分稅種，核定收成，分級包干”的財政體制；1988年到1993年，我國實施“財政包干”的財政體制。在這一財政體制下，我國基礎教育實施“分級負責，鄉鎮為主”。

3.經濟體制改革后期

1993年以后，我國財政體制實施“分稅制”，以中央和地方的事權確定財權，按稅種劃分中央和地方的收入；實行“中央財政對地方稅收返還制度、原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理”。相應的，我國實施“分級負責，以縣為主”的基礎教育財政體制。

三、我國基礎教育財政體制存在的問題

（一）經濟落后地區基礎教育發展受限制

21世紀，我國實施“分稅制”財政體制，相應實施“分級負責，以縣為主”的基礎教育財政體制。基礎教育實施的這種體制很明確地將基礎教育的管理交給地方政府，縣政府和鄉政府經濟狀況就決定了當地基礎教育發展情況。對于經濟發達地區來說，由政府負擔基礎教育經費并不困難。發展基礎教育主要困難點在經濟欠發達地區，特別是經濟落后的農村地區。當下我國大部分地區都已經實現了“普九”的計劃，開始著手實施普及高中教育。在偏遠農村地區學生上學都很困難，依靠當地政府實現“普九”就根本不可能實現。

（二）資金得不到有效利用

在現有的基礎教育財政管理體制下，要使基礎教育資金能夠得到有效利用，其前提是能夠有效監督地方政府行為且地方官員思想道德水平較高。目前我國地方對基礎教育的管理存在以下問題：首先，某些地方政府官員不重視教育發展，把教育放在次要位置上；其次，當經濟不景氣的時候，某些政府官員為了自己業績，將教育經費挪用到經濟建設支出和行政支出；再者，一些地方政府為了應付上級政府的檢查，做一些表面文章，資金緊缺時就想方設法胡亂收取學生的費用；最后，上級監管不力以及橫向監管做得不到位。

（三）難以實現教育機會均等

基礎教育發展權限交于地方，經濟發達地區有充足的經費支持，經濟欠發達地區尤其是邊遠地區地方政府的財力無法為基礎教育發展提供很好支撐，有些地區校舍都是危房改造而成的，更加談不上優質的配套設施。一些地方政府為減輕政府壓力，基礎教育階段向學生收取學雜費用，或者變相收取附加費用，貧困家庭因無力支付這一費用導致孩子被迫輟學，使得他們失去教育機會。

四、完善我國現有基礎教育財政體制的建議

（一）完善基礎教育財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是指中央政府為了均衡地方政府財力狀況，縮小地區差異，對各地區的財政狀況實施調控，將中央掌握的財力轉移給經濟不景氣的地方政府的一種調節制度。在“分稅制”的財政體制下，我國基礎教育實施“分級負責，以縣為主”的財政體制。在這一教育財政體制下，我國基礎教育由地方政府負責。而上級政府之所以要提供財政資助，是因為我國是經濟發展極不平衡的發展中國家，落后的地區無法全部承擔基礎教育經費，經費的不足會嚴重影響基礎教育的發展。

（二）加強對地方政府的監管

我國基礎教育財政管理體制存在的問題之一就是地方政府教育經費得不到有效的利用，為了有效地解決這一問題，需要加強對地方政府的監督。一是上級主管部門的監督，包括上級政府和上級教育部，定期或不定期進行檢查，為了真實有效甚至可以偶爾采取突擊檢查。二是在各級地方政府設置監察部門，這個部門應該由上級部門直接領導，工作直接向上級部門匯報，只對上級部門負責，不能隸屬于同級政府，否則會出現部門的虛假設置，起不到監督的作用。

（三）構建多元的基礎教育籌資渠道

基礎教育屬于典型的公共產品，我國公共產品應該由政府提供，這只是規定了我國政府具有提供公共產品的責任，即基礎教育經費應該由政府負責，但并不是排斥社會愛心人士的捐贈和私立學校的興辦。當然，政府不能依靠外在力量辦學，基礎教育的主要經費來源必須是地方政府，只是社會捐贈和個人辦學可以提供更多的教育資源。

【參考文獻】

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