行政執法檢察監督困境及其破解

摘 要 黨的十八屆四中全會通過的全面推進依法治國決定明確提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。這標志著檢察機關除訴訟監督外，還將針對行政執法不作為和亂作為加強檢察監督。行政執法檢察監督，不但有利于保障人民群眾利益免受違法侵害，還有利于提高行政執法的權威，節約行政執法成本，更有利于樹立人民群眾建設法治國家的信心。我國行政執法檢察監督在探索中前行，取得了一些成績，也面臨了困境。本文結合行政執法檢察監督的現狀、分析存在的困境，尋求破解行政執法檢察監督困境之道，助執法檢察監督健康、持續發展。

關鍵詞 行政執法 檢察監督 困境 破解

作者簡介：張小玉，浙江省嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.332

一、行政執法檢察監督的現狀

行政執法檢察監督是檢察機關作為國家的法律監督機關對行政機關的執法行為的合法性進行的監督，解決行政不作為、亂作為等問題。在全面推進依法治國的新常態下，全國各地檢察機關對行政執法檢察監督開展了諸多積極的探索。

（一）運用多種手段開展檢察監督，督促行政機關依法行政

各地檢察機關除了對不作為、亂作為的行政機關發檢察建議予以監督、督促外，河南省各級檢察機關逐步探索出了緊密結合抗訴業務開展行政執法監督的“淮濱模式”、緊密圍繞公共利益開展監督的“南陽模式”以及全面對行政執法行為開展監督的“賓陽模式”，他們根據本地情況，分別走出了對行政執法進行監督的不同探索路徑，并恰當運用檢察建議、糾正違法、公益訴訟等方式對違法行政行為進行監督。 2014年10月，貴州省畢節市金沙縣人民檢察院首次以行政公益訴訟原告的身份對該縣環保局因未對逾期不繳納排污費的企業進行處罰提起訴訟。

（二）積極推動制定相關規范性文件，為監督工作奠定了初步的依據

在開展具體個案執法檢察監督的基礎上，各檢察機關積極總結辦案經驗，推動規范性文件的制定。2011年2月，寧夏自治區人民政府、自治區人民檢察院制定了《寧夏回族自治區行政執法工作與檢察監督工作相銜接的若干規定》。2011年，遼寧省遼陽市宏偉區同本區相關行政單位聯合簽署了《遼陽市宏偉區人民檢察院行政執法監督工作意見》。2015年，內蒙古豐鎮市人民政府與豐鎮市人民檢察院聯合發布了《關于建立行政檢察與行政執法監督相銜接機制的實施意見》。2016年4月，最高人民檢察院發布了《行政訴訟監督規則》。諸多相關規范性文件的制定為全國統一的、更高位階的行政執法監督立法積累了豐富的經驗。

二、行政執法檢察監督的困境

檢察機關立足檢察職能，積極探索開展行政執法監督，切實保障了公民合法權益、維護了國家和集體利益，提升了行政機關的公共管理水平。但我們應該清醒地看到行政執法檢察監督目前面臨的困境。

（一）相關法律規范不足，是行政執法檢察監督工作陷入困境的根本原因

可操作性的相關法律規定仍不足，《憲法》、《人民檢察院組織法》只是原則性規定檢察機關是國家的法律監督機關，《行政訴訟法》、《民事行政抗訴案件辦案規則》、《行政訴訟監督規則》等只是規定檢察機關在行政訴訟時對法院、行政機關的監督。目前還沒有統一的、可操作性的行政執法檢察監督的立法，監督對象、監督內容、監督方式等都是沒有法律相關規定的，這就導致了檢察機關履行行政執法檢察監督權先天不足，尤其是基層檢察機關在實際操作中略顯底氣不足，監督權威性不夠，監督效果也因此大打折扣。

（二）行政權力壁壘是導致檢察監督力不從心的主要原因

當前，行政機關受地方保護主義與部門狹隘利益的驅動，權力意識扭曲，依法行政意識淡薄，忽視執法程序，對檢察監督工作心存顧慮，認為檢察機關的監督會掣肘執法，同時也擔心自身的執法行為經不起檢察機關專門的司法監督。不少行政執法機關常常消極接受檢察機關的監督，甚至抵觸或者拒絕監督。面對行政違法行為，檢察機關發出的檢察建議往往得不到應有的回復，因為缺乏相應的強制措施手段，對此，檢察機關只好對監督事項、監督結果等與被監督機關妥協換取被監督機關的認可與接受。在落實整改建議方面，有的行政機關重視不夠、敷衍了事。

（三）線索來源狹窄是制約行政執法檢察監督持續發展的一個現實原因

目前，行政執法監督的線索來源主要有：檢察干警在辦案中發現、自行發現或自偵部門、公訴部門、控申部門移送。普通民眾對檢察機關的這項職能知之甚少，行政執法相對人主動向檢察機關申請要去監督的線索非常少。一些認為受到行政違法侵害的當事人通常信訪或者尋求媒體曝光也不會想到檢察機關申請監督。檢察機關對行政執法監督個案的宣傳有限也導致了相關線索來源不足。

（四）行政檢察辦案力量單薄也是行政執法監督乏力的一個重要原因

檢察機關面臨著“案多人少”的矛盾，大部分檢察機關都沒有單獨設立行政檢察部門，而是與民事檢察一并設立為民事行政檢察部門（簡稱，民行部門），大多數基層檢察機關的民行部門只有2-3名干警，要面對各領域各行業的行政機關與人數眾多的執法人員，而且很多行政執法具有很強的專業性與技術性，檢察監督力量單薄就不言而喻了。部分檢察機關對民行工作認識不到位，認為檢察機關的主業在刑事案件，民行工作只是副業。

三、 行政執法檢察監督困境破解

破解行政執法監督困境，應多措并舉，多策并施，共同推進行政執法監督工作健康、持續、規范化發展。

（一）抓住司法體制改革的契機，推動完善行政執法檢察監督立法

2014年以來，司法體制改革在全國范圍內展開，中央頂層設計已建立，司法改革的完成之時很多相關法律必然會新立或修改。規范和完善檢察權必然會成為未來司法改革與立法的趨勢，檢察機關應利用好這個時機，積極推動行政執法檢察監督的立法，明確檢察監督的事項、監督的方式、監督后果、監督程序等，使得這項工作有明確的、具有操作性的法律依據。最重要的是通過立法賦予檢察機關相關強制措施制約行政機關不理睬、不答復、不落實監督事項。從而在立法上解決行政執法檢察監督缺陷，保障監督的剛性與權威性。

（二）擴大監督宣傳，暢通線索來源渠道

檢察機關要積極宣傳監督的個案，通過電視媒體、微博等將監督的過程、監督的效果向社會，多角度、廣范圍宣傳，擴大監督的影響力，提高民眾知曉度，使民眾了解、熟悉檢察機關的此項職能，暢通監督線索來源，使檢察監督工作依靠人民、為了人民。民行干警還應提高監督的敏覺度，深挖行政申訴案件、人們熱議事項、社會曝光事件中行政機關不作為、亂作為線索，依職權積極開展監督，獲取社會關注度。

（三）整合檢察內部資源，形成監督合力，提高監督的嚴肅性

司法實踐證明，行政不作為、亂作為背后往往與失職、瀆職等行為密切相關，檢察機關在履行行政執法監督職能時，應整合檢察系統民行、控申、自偵各職能部門，優化資源，互通信息，互為支撐，將民行檢察工作與職務犯罪偵查工作統籌辦理。檢察機關在履行監督案件時，如遇行政機關或個別工作人為設置監督障礙的，辦案干警應明確向其說明利害，切實實現增強監督力度，提高監督效果。對尚未構成犯罪的重大違法違規事項，檢察機關應結合具體情況，向相關組織人事部門或紀律監察提請行政處分或紀律處分，確保監督的剛性。

（四）完善隊伍建設，提高監督水平

行政執法涉及日常經濟社會生活的方方面面，具有領域廣、專業性強等特點。民行檢察干警不但要熟練掌握《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《行政復議法》等一般行政法律法規，也要深入學習教育、民政、衛生、統計、財政、海關、人事、土地、交通等方面的管理活動的法律、法規。民行檢察干警必須深挖自身潛力，自覺形成主動學習的意識，不斷地提高監督能力與水平，各級檢察機關應重視民行檢察工作，積極支持各地特色監督工作交流、學習與研討，取眾人之長，以高質量、專業化的法律知識精準監督，獲得被監督機關認可，獲得人民支持。

注釋：

喬耀強.行政執法行為檢察.中國檢察官.2006（12）.

參考文獻：

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