以探索省以下審計機關人財物統一管理為契機，更好實現審計全覆蓋

張繼生 貴州省三都縣審計局

以探索省以下審計機關人財物統一管理為契機，更好實現審計全覆蓋

張繼生 貴州省三都縣審計局

黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調完善審計制度，實現審計全覆蓋。由此可見實現審計全覆蓋是從國家治理角度提出的要求，采取相應的措施實現全覆蓋成為了審計領域重要的研究方向。因此文章首先闡述了審計全覆蓋的重要意義，接著研究省以下審計機關人財物統一管理與審計全覆蓋之間的聯系，最終提出了幾點實踐措施，以期望在探索省以下審計機關人財物統一管理過程中為更好實現審計全覆蓋找到解決辦法。

審計機關 人財物統一管理 審計全覆蓋

黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中提出了完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施的觀點，從審計角度出發，實質上就是要依法履行審計職責、完善審計制度、實現審計全覆蓋。根據中央《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發[2015]58號）及配套文件的要求，貴州作為七個試點省份之一，正在積極探索省以下審計機關人財物統一管理，筆者試圖通過對人財物統一管理和審計全覆蓋的研究，找到二者的契合點，以期望在探索省以下人財物統一管理過程中為更好實現審計全覆蓋找到解決辦法。

一、審計全覆蓋的重要意義

審計全覆蓋是指審計機關依法全面履行審計監督職責，所有公共資金、國有資產、國有資源管理和所有領導干部履行經濟責任情況都在審計監督下，不留監督盲區和死角，更加全面有效地發揮審計作用。這里的審計專指國家審計監督，全覆蓋是指在一定周期內實現有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。

（一）審計全覆蓋促進了國家長治久安

審計機關在一個國家中的定位就像是人體中的免疫系統，針對國家治理中出現的問題，政策執行過程中存在的問題等，及時地監測出來，督促整改。它的運行過程是用權力監督制約權力，是國家機器必不可少的組成部分。審計全覆蓋的意義就在于整合審計機關的力量，增強它的監管能力，提高它的執行效率。例如，2015年貴州省就組織全省審計機關3300余人次對9個市（州）重大政策貫徹落實、重大建設項目推進、財政資金統籌使用、簡政放權等方面情況進行了跟蹤審計，審計共指出部分地區在貫徹落實穩增長等政策方面存在的問題125個（類）。通過督促整改，截至2015年11月底，共推進重大項目新開工17個、建成完工16個、加快實施進度40個；加快財政資金下達10.74億元，收回結轉結余資金1500萬元，還推動修改完善了一批規章制度。這體現出審計全覆蓋的能及時發現問題，使國家政策得到及時準確地貫徹執行，有利于促進國家的長治久安。

（二）審計全覆蓋協助了國家反腐倡廉

貪污腐敗究其根本是領導干部在經濟方面出現了問題，而審計機關主要從經濟的角度進行監管，主動出擊，力度大，范圍廣，一直以來都是反腐倡廉的前沿陣地。審計全覆蓋的實行更是讓腐敗的現象無處可藏，在審計機關的職能范圍內，堅持黨政同責、同責同審，對所有擔任黨政主要領導的干部和國有企事業單位的領導人員履行經濟責任情況都進行全面審計，打消部分領導干部存在的僥幸心理，從根本上解決了貪污腐敗的滋生。長此以往，審計機關會成為政府攘除貪污腐敗最有利的工具。據統計，自審計署成立的34年間，整個審計機關共向紀檢、公安部門提供了違法違紀和犯罪線索約4萬多件。僅2016年一年，審計發現并移送的違紀違法問題線索就有600多起，涉及公職人員1100多名。

二、探索省以下人財物統一管理與實現審計全覆蓋的聯系

我國憲法明確了審計機關實行監督權力的法律地位，明確規定審計機關獨立行使監督權，不受其他政府機關、社會團體和個人的干涉。根據《審計法》等相關法律規定，我國地方審計機關由上一級的審計機關和本級的人民政府“雙重領導”，但是就目前的實際情況看來，大多數的審計機關受本級政府的影響遠大于上一級審計機關，“雙重領導”的規定流于形式。當下審計機關本質上是當地政府的組成部分，組織、活動、經費的來源幾乎全部依賴于當地政府，而日常的工作業務則是來自于上一級的審計機關，這種行政體制讓審計機關的獨立性降低，審計全覆蓋受到重重阻力。由此可見，現行體制與審計機關職能處于相互矛盾的境地。而探索省以下審計機關人財物統一管理正是要改變這一困境。

《國務院關于加強審計工作的意見》對審計全覆蓋進行了一個全方面、深層次的闡釋，它指出：“對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋”。具體的意思就是無論是公共資金、國有資產還是國有資源，包括負責管理的所有任職人員都要經過審計，將審計機關的作用遍及全方面。而省以下審計機關的人財物統一管理，會加快這樣的進程，即它的執行促進了審計全覆蓋進程，猶如催化劑一般。并不是說沒有了這項舉措就無法實現審計的全覆蓋，但是它確實能夠強化審計機關的作用，加快全覆蓋的進程。

實現審計全覆蓋，整合審計力量是一個有效的措施。就目前來看，審計機關的人員少，任務重，經常出現“單兵作戰”，審計效率低，沒有發揮出集體的力量。事實上審計部門近年來也有整合審計力量進行“大兵團”作戰的實踐，例如在全國債務審計上，就集合了上至審計署，下至縣級審計機關的全部力量，面對艱巨的任務，僅僅只花了三個月的時間就摸清了整個國家的債務底細，為國家領導人提供了準確的參考數據。由此可見整合審計力量的好處和必要性，但是這種沒有統一管理下的整合具有臨時性，在工作中存在審計人員配合不夠密切、部分審計人員人浮于事的現象。而實行人財物統一管凝聚力量，更好的發揮“大兵團”作戰的威力，更有利于加速實現審計全覆蓋。

三、探索省以下審計機關人財物統一管理，更好實現審計全覆蓋

（一）借鑒經驗，突出特殊性

貴州省作為全國七個試點之一，目前在人財物統一管理方面已取得了一定的成績，但就更好地促進實現審計全覆蓋來看，還需借鑒經驗完善管理。省以下審計機關人財物統一管理首先是人的管理，加強對審計人員的統一管理，使審計人員更加正規化、專業化和職業化。一方面可以借鑒司法部門的“員額制改革”，從審計人員的進入程序上嚴格把關，增加專業能力的比重，強化審計人員的權力和責任，更大程度地激發審計人員干事創業的激情和培養審計人員的責任意識。同時，要明確審計機關畢竟區別于其他部門，它行使著國家的審計監管權利，獨立性要求更高，因此對審計人員的考核評價應當在由審計機關內部進行評價，從審計業務的特殊性出發建立一套符合審計職業特點的考核制度，做到更加公平合理。如：可對審計人員的考核評價由當地組織人事部門和審計機關進行的考核改為由省、州、縣各級審計機關或各審計組都進行評價，以便于更好地對審計人員進行統一調度，更多地開展大兵團、上審下、交叉審等審計方式，更好更快地實現審計全覆蓋。

（二）搞好試點，夯實穩定性

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為省以下審計機關人財物統一管理的實施提供了制度的保障。先試點，等所有步驟趨于成熟再全面推廣是符合事物發展規律的科學手段。畢竟審計制度完善并不是一朝一夕即可完成的事情，它存在著階段性，需要經過不斷的錘煉和完善，通過實踐不斷地發現問題，解決問題。當下最重要的是試點省市如何更好地利用試點機會，完善審計制度。貴州省作為七個試點之一，要因地制宜，充分利用當地實施大數據、大扶貧的戰略資源，建立“審計云”，利用大數據率先在大扶貧領域實現審計全覆蓋。

（三）積極探索，打造特色性

審計全覆蓋的實現實質上依賴于人的執行，因此審計機關的人才管理是重中之重。審計工作的特點就是對人才的專業性和審計經驗的要求極高，即使是審計專業的畢業生，也需要2—3年的鍛煉才能上手，熟練地做項目更是需要5—10年的沉淀。可見，審計人才難得，因此審計機關需要加強人才管理工作，不僅僅要留住現有的人才，還要想方設法吸引更多人才加入審計系統。首先，要解決審計人員身份問題，由于審計工作的專業性強，復雜程度高，無論從管理上還是工作需要上都決定了審計人員的低流動性，這無疑限制了審計人員的發展，審計人員通過其他途徑（比如選拔方式）解決自己身份問題的機會相對較小，因此有必要探索一條路徑，轉變現有事業編制審計人員的身份問題。其次，提高審計人員的待遇晉升空間。當前體制下，審計人員要想待遇有所提高，只能靠提拔升職，但是審計內部領導崗位有限，對外交流的機會相對較少，晉升的機會就比其他公務員機會少得多，長此以往，會挫傷審計人員的工作積極性，不僅不能吸引人才，還有可能導致現有人才的流失，因此我們要積極摸索出一條具有中國特色的審計職業化道路。人才的強大和有效管理為審計工作的執行夯實了基礎，某種程度上不僅加速了審計全覆蓋的進程，還提高了審計全覆蓋的質量。

總而言之，省以下審計機關人財物統一管理是實現審計全覆蓋的重大機遇。較好地利用省以下審計機關人財物統一管理的機會，吸引人才、留住人才，整合審計力量審計資源，創新審計方式，將有利于更早實現審計全覆蓋，充分發揮出了審計在國家管理中監管和保障的作用，推動了社會的發展，促進了國家的繁榮昌盛。

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