“土地經營權有序流轉”法律文件實施中的銀行業應對

黃丹 中共大連市委黨校法學教研部

“土地經營權有序流轉”法律文件實施中的銀行業應對

黃丹 中共大連市委黨校法學教研部

2014年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。文件實施三年多來，在鼓勵投融資和規范土地經營權流轉方面發揮了重要作用。同時也產生了一些新情況和新問題，需要銀行業高度關注。

金融法律文件 實施 銀行業應對

一、該《意見》的具體改革措施

理解一個政策的各項具體規定，首先要先理解監管的意圖，尤其對于農村土地流轉這種涉及到根本制度的改革意圖。中國在歷史上一直是一個以農業為主的國家，什么都離不開土地和農民。隨著現在經濟的發展，農村與城市的矛盾在不斷凸現，那么農村土地的流轉和適度的規模經營是現在農業發展必須走得路。

改革是為了讓農民們過上好日子，讓農民能夠安心從事農業，這樣才能保障國家的糧食安全、保障政權的穩固。而在現在的環境下，只能通過促進農業的增效、提高農業的規模經營才能夠上農民們過上好日子。這也要求在改革的過程中，方向要明、步子要穩，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，要讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

二、具體改革措施

（一）明確什么能夠轉

《意見》首先明確的是健全土地承包經營權登記制度，即在流轉之前先明確有哪些是統一登記在冊，且能夠流轉的。主要是包括“承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利”三種權利憑證，建立健全土地承包經營權信息應用平臺，確權登記原則上確權到戶、到地。在完善確權登記的同時，明確了頒證工作的推進要求，要用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

只有上述基礎的確權、頒證工作完成后，土地承辦經營權流轉才能夠真正規范地運轉起來。

（二）創新、規范怎么轉

1.創新土地流轉的形式是《意見》提出的核心內容。第一是鼓勵承包農戶轉包、出租、互換、轉讓、入股。第二是地方政府引導農戶長期流轉承包地并促進轉移就業。第三是互換、并地解決細碎化問題。第四是同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。以轉讓方式流轉的，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行，且需經發包方同意。以其他形式流轉的，應報發包方備案。

其中需要進一步明確的問題是集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式；推進土地經營權抵押、擔保試點，探索建立抵押資產處置機制。

2.規范流轉行為、加強土地用途管制是流轉工作能夠平穩開展重要保障方式。第一在流轉過程一定要明確決定由承包農戶自主決定，收益歸承包農戶所有。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。第二是提出了最嚴格的耕地保護制度，“不得改變土地用途”“嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設”，結合現在的八項規定，更加“嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等”。主要就是要確定流轉之后土地還是用于在農業生產之上，而不是借此機會又用到了房地產之上。

3.完善服務、建立一系列配套處理機制是土地流轉工作順利推進的輔助支持。從健全土地流轉服務平臺、完善縣鄉村三級服務和管理網絡，到建立土地流轉監測制度、加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，這些措施從整個流程上保障了土地流轉能夠長期有效的進行下去。每一個環節可能會出現的問題都要體現準備好措施，問題出現我們不怕，怕的是沒有準備好如何去解決問題。

（三）轉了干什么用

回到改革的目的上，土地改革是希望將更多的土地集中到愿意并且有能力進行農業規模化經營、扶持糧食規模化生產的人手中，穩定全國的農業發展。那么土地流轉的最終目的一定不是搞房地產，而是要培育起一批新型農業經營主體。

發揮家庭經營的基礎作用、探索新的集體經營方式、加快發展農戶間的合作經營、發展適合企業化經營的現代種養業并加大對新型農業經營主體的扶持力度都是《意見》提出培育新型農業經營主體的方式。

三、金融機構面對的挑戰與對策

該《意見》主要是關于農村土地經營權流轉的規定，其中也明確提到了對金融機構的要求，“引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支持機制，創新金融產品和服務，加大信貸支持力度，分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方式，拓寬融資渠道。”以后的業務機會集中在傳統的信貸投放與投行業務之上。《意見》實施三年多來，政策機遇很多，但也面臨著諸多挑戰。我國商業銀行作為長期經營城市金融業務的銀行，多數銀行經營偏好房地產和平臺類大型項目。但是在平臺被清理、房地產一崛起就被調控的現在，順應國家政策導向不應再成為紙面上的口號。銀行要看到對于鼓勵的政策在不遺余力地推進，對于管控的政策的措施也在不斷升級，等待政策的掉頭基本是不可能。因此，銀行能夠做的就是改變以往的經營偏好，提前研究政策措施，為銀行轉型做好行業上的研究。

1.結合《意見》導向，銀行可優先選擇農業龍頭企業，如有實力的農民合作社、混合所有制經濟實體等參與到土地經營的客戶進行合作，提供包括信貸、投行業務在內的綜合服務，但在實施初期對于單個農戶的貸款要謹慎控制。2.結合銀行網點的布局和村鎮銀行的發展，對于能夠輻射到縣的機構應加強對當地農村經濟的分析與研究，尋找提供延伸服務的機會、創新業務產品組合，拓展有抵、質押擔保的信貸業務，謹慎開展純信用類貸款。3.對于政策上有農業補貼或者財政項目資金直接投資的項目，各行可以尋找介入的業務機會，并且建立更為長期與穩定的合作關系。4.鑒于目前《意見》還有很多內容有待法律和制度的上進一步落實，加強對法律政策的提前研究，為業務后續的創新與開展提供支撐，也是各行自己需要提前進行的準備。

黃丹（1977-），女，畢業于東北財經大學法律系國際經濟法專業，大連海事大學國際法碩士，現為中共大連市委黨校法學教研部副主任，教授。