城鎮化進程下城市交通擁堵治理研究①

孫冰 方舟卿

摘 要：城市交通的發展狀況是評定城市經濟發展等級的重要指標，是市民幸福感指數的重要影響因素。但隨著城市化進程不斷加快，現代化水平不斷提高，城市交通發展出現畸形，嚴重阻礙了城市永續發展。針對南昌市交通擁堵治理長期未達到預期效果的問題，本文提出了公共治理，通過探究城市交通擁堵治理的公共資源屬性，得出城市交通擁堵的治理不能單靠政府，還應該引入市場、第三方組織、公眾等相關利益主體。應建立公共治理視角下的城市交通擁堵多中心治理模式。

關鍵詞：交通擁堵 多中心治理 城市道路資源 公共治理

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）09（b）-141-02

1 公共治理的理論概述

公共治理是由寬泛的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，主要表現為多元化的治理主體、多樣化的治理依據、多樣化的治理方式等。公共治理是政府理念從統治到治理的轉變，主張政府與其他社會組織、公眾的共同參與，協同治理。其關鍵是導入第三方組織管理模式，以提高政府職能部門的管理績效。讓政府以絕對統治者的角色不復存在，成為公民的服務者；政府職能部門在行政執法過程中，能夠與公眾共同協商，形成合作共贏新局面。

公共治理對城市交通治理的影響是深遠的，它為現代城市治理提供了新思路，能夠有效彌補市場與政府在城市交通擁堵治理中存在的缺陷。

2 南昌市交通擁堵治理存在的問題

2.1 城市道路供給方統籌規劃能力待提高

2.1.1 城市空間規劃不合理

南昌市空間發展規劃并沒有對各功能區進行合理劃分。土地開發利用過于集中，使得部分區域城市交通供需矛盾緊張。如八一廣場，為南昌市的經濟中心。高密度的土地開發及交通流量，使該地區成為南昌市主要交通擁堵區域之一。

2.1.2 城市道路規劃不合理

南昌道路規劃中部分功能混亂，使得路網功能層次混亂，未能發揮城市流通主動脈作用。而某些道路出入口車道不匹配、環交路口通行能力不足，使其成為交通擁堵多發點，事故高頻點。

2.1.3 公共停車設施建設滯后

公共停車設施的年增長速度滯后于私人小客車增長速度，直接增加了路面上車流量，造成城市交通擁堵。

2.2 城市交通擁堵治理方服務意識待加強

2.2.1 職能部門行政效率低

南昌市城市交通管理由多個職能部門分塊負責。城管局負責違章占道經營、交警負責交通秩序管理等。由于部門利益最大化，各職能部門間易出現推諉扯皮現象，導致城市交通擁堵問題長期存在。

2.2.2 追求行政權力的擴張

由于地方政府是“理性的經濟人”角色，在缺乏有效監督和制約的情況下，行政主體追求權力的無限擴張。努力爭取、鞏固有利職權，如處罰、收費、審批等，而部分涉及到公共利益的問題則出現無人管理情況。

2.3 城市道路使用利益方公共覺悟待進步

2.3.1 公眾和諧交通意識薄弱

在南昌，公交乘客無次序性候車，導致公交司機到站停車難，道路交通不順暢；僅承擔客運量的小部分的私家車使得道路容量分配嚴重失衡。以電動車車主為代表的非機動車車主，為方便自身行駛而占用機動車車道現象屢見不鮮，成為南昌市交通擁堵無法得到有效治理的重要原因。

2.3.2 特種交通占用道路資源

消防車、救護車、警車、垃圾清運車等特種交通因其自身性能導致其頻頻上路，而環衛灑水車、園林灑水車因其工作之需必須要求城市道路上緩慢行駛。這些特種交通因其自身的特殊性而無法在使用過程中錯開高峰期，“公地悲劇”產生。

2.3.3 公共交通運力不足

雖然南昌每年公共交通運力都有所增長，但仍趕不上人們對公共交通需求增長的速度。高峰時段，除道路擁堵外，市區的公共交通非常擁擠，公交和地鐵線路高峰時段都處于基本飽和狀態。公共交通運力嚴重不足。

2.3.4 出租車行駛無序

迄今為止，南昌市出租車行業并未行成科學合理的管理體系，行駛過程中隨意性、無序性強以及禮讓意識淡薄，這些問題都直接導致城市交通不和諧，直接造就了南昌市交通擁堵。

3 南昌市交通擁堵治理問題存在的原因分析

3.1 治理主體單一化

南昌市交通擁堵治理的主體以南昌市政府為主。政府職能部門主要是通過帶有濃烈的管制和控制色彩的行政手段，對機動車的整治、道路設備的修繕以此實現交通需求的有效管理。各級政府在城市交通擁堵治理中大多屬于壟斷地位，非政府組織或者普通民眾很難進行干預。

3.2 利益主體不協調

解決城市交通擁堵問題是一項復雜的系統工程，是各相關行為主體間及主體內部利益博弈均衡過程，需要考慮到多方面的影響因素。南昌市公交行業、汽車產業、職能管理部門、社會民眾等利益主體，出于趨利的理性，往往考慮自身的直接受益，忽略各自的活動可能對于城市交通順暢所帶來的各種影響。

3.3 公眾參與不積極

面對與自身利益相關的公共事務，公眾依賴心理強，尤其是城市交通擁堵治理方面，參與積極性嚴重不足，“搭便車”現象非常嚴重，正是因為“集體行動”的困境，南昌市市民難以真正參與到政府的決策中，更難以對政府決策提出相關意見。南昌市交通擁堵治理問題也因為這方面原因而不斷激化。

4 多中心治理主體模式治理南昌城市交通擁堵問題

4.1 積極發揮政府主導作用

4.1.1 加快政府治理職能的轉變

治理主體多元化為政府治理公共事務提供正確思路，政府與其他主體之間為平等的合作關系。城市交通的公共屬性決定了南昌市交通擁堵治理必須由公共物品的重要提供者政府來主導。為此南昌市政府應當轉變政治生活中的角色定位，杜絕“缺位”“錯位”現象，將解決城市交通擁堵問題落到實處。南昌市政府應當積極引入市場和公眾，將不該管、管不好的區域進行合理分配。地方政府在城市交通擁堵的治理問題上可聯合各方利益相關者，充分發揮多元主體的治理作用。

4.1.2 建立集中統一的交通管理機構

對于現有的南昌市城市交通管理部門職能進行徹底地體制化改革。應積極參考“統一管理、兩個層面、三大職能”的大交通管理模式，突破體制上的巨大枷鎖，真正實現交通擁堵治理的協同管理。

4.1.3 明確政府職能部門在交通擁堵治理中的職能分工

南昌市政府應當通過不同職能部門的共同努力來實現城市交通擁堵的有效治理。財政部門應大力鼓勵公交發展，對公交出行提高補貼和稅收減免等；宣傳部門應通過社區宣傳和教育，引導人們的出行習慣多樣化，減少私人出行方式，倡導綠色交通。

4.2 主動引入第三方組織參與治理

4.2.1 支持提供交通基礎產品和服務的企業參與交通擁堵治理

南昌市政府應積極落實“公交優先”發展戰略，用市場化運作優勢帶動公交行業的發展。形成多種所有制并存的公交企業產權制度新局面。積極引入民營資本或者國外資本，提高公交行業的競爭能力。對出租車行業采用分塊經營模式，分地區或分路線進行陽光招標，提高行業競爭力，降低經營成本，提高服務水準。

4.2.2 積極推進政企合作，提高城市交通擁堵治理參與度

加強政企合作，有效解決城市交通擁堵狀況。南昌市政府應鼓勵企業為員工提供上下班接送等優惠政策，錯峰上下班，緩解城市道路的通行壓力，降低政府職能部門的運營成本。

4.3 加強社會公眾參與能力培養

4.3.1 提高公眾參與意識

社會公眾應積極參與公共事務的治理，為相關部門進言獻策。在城市交通擁堵的治理中，各相關利益主體通過聽證會、新聞媒體、電話網絡等渠道向南昌市政府職能部門反映自身的利益訴求后，政府進行積極反饋，體現民意、反映民生。

4.3.2 建立健全公眾參與相關法律法規

加速建立健全的法律法規，保證南昌市市民能夠參與到城市交通擁堵治理中，保障市民在城市交通擁堵治理中的基本權力，為構建和諧、順暢的南昌市城市交通貢獻最大的力量。

5 結語

在傳統的政府治理中，南昌市政府沒有很好行使協調分配有限城市交通資源的職責，其所制定的城市交通擁堵問題治理決策與公共利益有所偏離，使得交通擁堵問題不僅沒有得到緩解，隨著時間的推移而顯得更加嚴重，嚴重阻礙南昌市的經濟發展，困擾南昌市市民的生活。在南昌市交通擁堵治理中，政府長期作為單一治理主體，“缺位”“錯位”現象嚴重。公共治理模式的提出，對于傳統的政府在城市交通擁堵治理方面顯得更加科學化、民主化，節約了南昌市政府職能部門的管理成本，體現了南昌市政府的角色轉變。因此，在城市交通擁堵治理過程中政府職能部門應當加強與其他利益主體的合作，更應該積極鼓勵各方利益主體主動參與到城市交通擁堵治理中來。

參考文獻

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①基金項目：本文系2015年江西省教育廳科技項目課題（GJJ151515）階段性研究成果。

作者介紹：孫冰（1981-），男，江西南昌人，碩士，講師，主要從事旅游管理、旅游公共管理、旅游城市交通管理方面的研究；方舟卿（1994-），女，浙江建德人，公共事業管理專業2013級本科生。