財政風險、財政治理結構與巨災保險

魏鋼　焦潔

我國是世界上自然災害多發的國家之一，災害分布廣，但社會和政府的防災和抗災能力比較薄弱。這種薄弱主要體現在三個方面，各類災害的防災和抗災基礎設施有限，社會防災和抗災意識和組織體系相對滯后，阻隔和延緩自然災害損失衍生至社會財務和政府財政危機體系缺位。因此，近年來自然災害頻度和強度的提升與保險缺位與社會財務和政府財政防災及抗災體系的矛盾也成為新常態下破解經濟民生難題的主要矛盾之一。

巨災風險引發財政風險

公共財政是政府治理的主要手段之一。政府公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動，是滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，即國家為市場提供公共產品（服務）的分配活動或經濟活動。

巨災風險是嚴重自然災害對社會造成的集體損失，并且會在社會經濟關系中引發連鎖反應，如災后大規模重建造成的嚴重財政資金短缺、由預算調劑導致將部分長期發展所需要的資金轉向短期的緊急解困需求、對口支援可能會加重援建區地方政府的財政負擔等。而這些有可能使嚴重自然災害逐漸演變、衍生、擴散到社會的眾多領域，最終形成系統風險。

個體和私營經濟體是巨災風險的首要沖擊對象，然而隨著災害強度的提升，居民、企業、政府之間的責任界線會變得模糊，直至在極端嚴重災害發生時消失，從而政府成為主要損失主體。巨災具有突發性、嚴重性、影響深遠等特點，公共財政承擔主要救助責任時面臨財力限制、公權約束、預算對接等多方面因素的制約，往往會導致救助成本過大，同時也給財政預算造成了較大的壓力。

以2008年“5·12”汶川地震為例。此次地震所造成的直接經濟損失達8450億元人民幣，相關救助資金包括政府提供救援資金672億元；建立災區恢復重建專項資金700億元，其中600億元從中央預算穩定調節基金調入；加強中央對地方和地方與地方之間的轉移支付，2008年，中央對四川一般性轉移支付達244.4億元，同比增長33.1%，此外，按“一省幫一重災縣”的原則，建立了中國東中部地區19個省份對四川省18個縣（市）以及甘肅省、陜西省受災嚴重地區的對口支援制度，各支援省市每年對口支援實物量按不低于本省市上年地方財政收入的1%考慮，連續支援三年。除此以外，國家還頒布了稅收優惠政策，以減免受災企業和個人所得稅、房產稅和進出口稅等。

巨災保險如何防范財政風險

巨災對于財政的最主要沖擊在于造成財政支出的巨幅波動，甚至產生資金缺口。巨災保險作為災前融資，可以有助于降低政府的金融風險敞口，在面對巨災時為政府預算減少潛在負擔。并且，巨災保險可以盤活財政涉災預算存量，通過杠桿作用高度放大產生增量資金用于政府的應災救災工作。

巨災保險的核心是科學化計算自然災害可能對居民和企業產生的或有財務責任，以及對各級政府產生的或有財政責任。這需要對災害、風險暴露、易損性這三大模塊進行深入的研究。大量細致的工作要投入到地質、氣象、經濟等多個領域，具體研究涉及投保地區的巨災特點、經濟活動特點、社會資產累積、風險敞口、歷史損失記錄等，以大量數據為基礎建立風險模型，并由此計算出投保地區在不同嚴重程度的災害下可能產生的各種損失規模。同時，合理的巨災保險設計還需要研究并計算居民和企業的抗災財務能力，以及政府的制度化抗災財政能力。它們與因災社會或有財務責任和因災政府或有財政責任之間的差距，即社會財務和政府財政的剩余責任，由此明確巨災保險防范財政風險的保障額度。這是巨災保險設計的基礎。

保險作為高度杠桿化的因災或有資本，可以通過商業保險和再保險，連接更廣泛的保險市場的承保能力，甚至通過再保轉分保和巨災債券等衍生品，連接國際資本市場。強大且專業的資本杠桿工具，使得巨災保險可以有效對沖因災財務和財政巨額或有責任。當然，現實中的嚴重巨災如汶川地震、美國東海岸颶風等給政府財政造成的缺口遠非保險業的承保能力所能提供。但是，巨災保險能夠縮小實際經濟損失和商業投保損失之間的差距，減少政府在巨災后籌集資金的需求，從而減少財政風險發生的幾率。

2016年在黑龍江省落地的我國首個農業巨災保險項目旨在保護投保的28個貧困縣的財政剛性。在當年的局地干旱和局地強降雨災害中，該農業巨災保險項目共賠付超過7000萬元。其中，有五個縣單在強降雨一項的賠付率超過2000%，意味著超過20倍的杠桿放大作用。

巨災保險如何優化財政

治理結構

當前我國財政治理在應對巨災存在的突出問題是防災減災預備費的使用限制，“無災不能用，有災不夠花”。政府公共財政在面對巨災這種偶發性公共利益風險時，往往由于剛性預算等因素的限制而難以及時發揮有效作用。

為了在巨災之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預算、增加政府債券、或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來說都有其局限性。

比如財政專項預算，因為財政各個應急應災專項預算科目多為災難預防和應急響應等工作，使得專項災難救助、災后重建、災后社會救助等預算甚微；再如重新分配預算，其難以提供足夠的資金，而且還會從其他重要的公共支出需求中抽走資金；而轉移支付這一方式則因為應急應災轉移支付比率基本依據各地經濟發展水平，由上級財政和中央財政進行，所以它往往并不能制度化保證足額財政資金到位；增加債務的方式由于災難救助和災后重建財政資金支出巨大，多會導致公共債務的進一步增加，進而加劇整體公共債務負擔，影響宏觀經濟指標，為金融體系帶來負擔及隱患。除了這些以外，巨災之后常常會有捐款及國際援助，但它們多半具有很大的不確定性，并有可能附著政治和經濟副作用；同時，重大自然災害產生的困境有時會迫使政府將民生和重建相關的直接稅費減免，可這一舉措的另一面常常卻是迫于資金壓力提高和新設間接稅費用于補充財政空缺，其副作用顯而易見。

此外，這些措施還有一個很重要的問題就是時間上的滯后，即救災款項難以在災害剛剛發生最需要的時刻到賬。最緊急的救災應急資金需求壓力主要落在政府身上。

一旦巨災保險成為一種制度，它的建立對于財政治理的最大貢獻在于提高預算的嚴謹和穩定，且盡量減少對上述措施的依賴，使得災后工作更有效率。制度化的巨災保險，其基礎是科學化計算和針對投保地區的量身設計，其執行遵循嚴格規范的政府公共管理流程。當巨災保險制度設立后，每年財政固定支出巨災保險保費，在大災之年獲得確定的資金支持，即保單列明的保障額度。這樣公共財政有表外資金支持，用以對沖大災之年財政的或有負債。甚至保險保障額度可以與政府的應急響應機制相掛鉤，為政府不同等級的應急響應工作提供不同的資金支持。

2016年我國首個省級財政巨災指數保險在廣東省落地，為試點十市應對臺風和強降雨的專項財政提供保險保障。項目組多次實地調研，與財政、民政、氣象等多部門討論，最終明確符合當地財政需求的保障額度和保險結構。確定啟動巨災保險制度后，每年年初省人大審議批準保費預算。在項目落地過程中，政府采購招標、人大審議、政府各相關部門會簽等規范化操作確保整個過程的公正和透明。在這些科學規范的工作之后，是國際資本市場對當地救災工作的資金支持。

在發展過程中，財政治理的重要作用是保障公共利益的基本實現。購買巨災保險等支出應當在一定程度上理解為公共產品和公共服務支出，如果能夠在法律規范下形成一個有序的制度體系，則有望通過巨災保險的推廣提高財政治理的精準度。（作者分別為瑞士再保險股份有限公司北京分公司副總經理，瑞士再保險股份有限公司公共利益風險部副總裁）