香港特區(qū)政府財(cái)政政策之演變

戴道華

回歸20年，香港特區(qū)政府財(cái)政先是經(jīng)歷了一個(gè)長達(dá)6年的調(diào)整期，后自2004～2005財(cái)政年度開始至今為一個(gè)無間斷的擴(kuò)張期，目前的特區(qū)政府財(cái)政狀況和實(shí)力可以用穩(wěn)健和雄厚來形容，在全球也難以復(fù)制。

特區(qū)政府財(cái)政的調(diào)整期

如果從剔除價(jià)格變化的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)增長率來看，回歸20年來香港經(jīng)濟(jì)僅有兩年是實(shí)質(zhì)GDP收縮的，分別是1998年的-5.9%（亞洲金融風(fēng)暴）和2009年的-2.5%（全球金融海嘯）。然而，亞洲金融風(fēng)暴以及對(duì)港元的投機(jī)沖擊最終令香港的房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)大調(diào)整，住宅樓價(jià)指數(shù)至2003年7月累計(jì)下跌66%。同期港股亦經(jīng)歷兩輪大調(diào)整，首輪至1998年8月中在特區(qū)政府入市干預(yù)以對(duì)抗國際炒家告一段落，恒生指數(shù)調(diào)整了61%，次輪港股在科網(wǎng)股泡沫于2000年破裂后直至2003年中從當(dāng)時(shí)的復(fù)蘇新高回落55%。這兩大資產(chǎn)價(jià)格的調(diào)整一來直接影響來自土地和印花稅等政府財(cái)政收入，二來令香港陷入長時(shí)間的通縮，除了CCPI以外，本地生產(chǎn)總值平減物價(jià)指數(shù)在1999年至2006年期間持續(xù)下跌，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)GDP僅在1998年收縮，但名義GDP則在1998年至2003年期間（2000年除外）持續(xù)收縮，連帶影響了特區(qū)政府的其他財(cái)政收入。

于是，特區(qū)政府的財(cái)政收入在回歸后首七個(gè)財(cái)政年度里有三個(gè)下跌，其中1998～1999財(cái)政年度和2001～2002財(cái)政年度的跌幅更逾兩成。同時(shí)，開支卻存在剛性。結(jié)果，在七個(gè)財(cái)政年度里有五個(gè)出現(xiàn)赤字，最后三年財(cái)政赤字相當(dāng)于GDP的比率分別為4.8%、4.8%和3.2%。特區(qū)政府的財(cái)政儲(chǔ)備降至2753億港元。

政府財(cái)政的復(fù)蘇和持續(xù)擴(kuò)張期

2003年起，香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)增長率僅在2009年錄得2.5%的收縮，該幅度顯著輕于1998年的5.9%，另外香港徹底擺脫通縮，2009年的名義GDP仍錄得0.1%的正增長。整個(gè)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期香港名義GDP的增長從未間斷，經(jīng)濟(jì)總量累計(jì)擴(kuò)張了89%；整體住宅樓價(jià)從2003年谷底的升幅累計(jì)達(dá)461%；同期恒生指數(shù)的升幅累計(jì)也有209%。特區(qū)政府財(cái)政這十三個(gè)財(cái)政年度累計(jì)的財(cái)政盈余高達(dá)6784億港元，財(cái)政儲(chǔ)備2016～2017年度回升至9537億港元的記錄新高，相當(dāng)于GDP的38%，尤勝回歸初有土地基金一次注資時(shí)的33%。

2008～2009財(cái)政年度是一個(gè)較為特殊的年份，受全球金融海嘯的影響，香港經(jīng)濟(jì)其實(shí)在2008年第四季度便已陷入衰退，歷時(shí)四個(gè)季度，實(shí)質(zhì)GDP增長分別為-2.7%、-7.8%、-3.1%和-1.7%，全年來看則2008年仍有增長，2009年為收縮。另外香港住宅樓市也一度顯著調(diào)整，住宅樓價(jià)指數(shù)在2008年下半年期間下跌了17%。然而，這一次源自歐美的金融危機(jī)雖然全球性影響較亞洲金融風(fēng)暴還要大，但就僅是波及香港，加上全球的主要央行同步寬松，香港良好的經(jīng)濟(jì)基本因素反而吸引了大量本港資金回流和其他資金前來避險(xiǎn)，光是從2008年9月至2009年底，流入香港銀行體系的資金就有6462億港元之多，有別于亞洲金融風(fēng)暴時(shí)的資金外逃。據(jù)此，實(shí)體經(jīng)濟(jì)和樓市的調(diào)整與亞洲金融風(fēng)暴相比可以用短和淺來形容。

2008～2009財(cái)政年度政府財(cái)政收入是少有地錄得11.7%的跌幅，經(jīng)濟(jì)和樓市的調(diào)整固然有其影響，但另一重要影響因素是由于上一財(cái)政年度錄得1237億港元的巨大盈余，政府遂在該財(cái)政年度推出眾多一次性寬減措施，從而影響了有關(guān)的財(cái)政收入。但也正是由于上一財(cái)政年度打下的雄厚基礎(chǔ)，故即使該財(cái)政年度政府開支增長34.2%，但年結(jié)時(shí)仍能錄得15億港元的財(cái)政盈余，力保記錄不失。

在這連續(xù)13年的財(cái)政盈余期間，其實(shí)并非每一份預(yù)算案都預(yù)測(cè)盈余，其中共7份預(yù)算案是預(yù)測(cè)有輕微至溫和的綜合赤字，但最終都以盈余作結(jié)。從2003年谷底開始復(fù)蘇至2016年，香港經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張了89%，同期政府財(cái)政儲(chǔ)備的增幅則有246%，顯著跑贏經(jīng)濟(jì)。

全球領(lǐng)先的財(cái)政健康度和實(shí)力

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)于2010年爆發(fā)。但無論是在歐債危機(jī)爆發(fā)期間還是現(xiàn)在，特區(qū)政府財(cái)政皆是盈余，且負(fù)債幾乎為零。在IMF的Fiscal Monitor所監(jiān)察的35個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，2016年政府財(cái)政能夠錄得盈余的經(jīng)濟(jì)體共有12個(gè)，其中香港的財(cái)政盈余相當(dāng)于GDP4.8%的比率，為第二高，僅次于冰島的11.3%。而在報(bào)告所監(jiān)察的40個(gè)新興市場(chǎng)和中等收入經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中（中東產(chǎn)油國歸入這一類別），就只有泰國是錄得相當(dāng)于GDP的0.5%的財(cái)政盈余。從綜合財(cái)政盈余及其持續(xù)時(shí)間來看，香港的財(cái)政健康度在全球可排在三甲之列（其余為挪威和新加坡），因?yàn)榧词贡鶏u能夠錄得比香港更高的財(cái)政盈余，可之前它是長年赤字的，其高盈余有其一次性影響因素。

從政府負(fù)債來看，香港的財(cái)政健康度則可排全球首位。根據(jù)金管局的統(tǒng)計(jì)，截至今年4月份，特區(qū)政府債務(wù)余額只有15億港元，政府擔(dān)保的債務(wù)余額只有278億港元（來自中小企業(yè)信貸保證計(jì)劃、特別信貸保證計(jì)劃、中小企業(yè)融資擔(dān)保計(jì)劃下的特別優(yōu)惠措施，以及香港科技園公司的商業(yè)貸款所作的保證）。特區(qū)政府多年來持續(xù)取得盈余，累積了可觀的財(cái)政儲(chǔ)備，沒有發(fā)債融資需要，但從2004年開始，為活躍港元債券市場(chǎng)，特區(qū)政府發(fā)行了260億港元政府債券，將于2019年全部到期。另外，特區(qū)政府在政府債券計(jì)劃下所發(fā)行的余額逾千億港元的債券（包括近年來發(fā)行的銀色債券），以及面值30億美元的另類債券，有關(guān)收入均記于債券基金。即使將之也視作政府債務(wù)，它相當(dāng)于GDP的比率依然是全球所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)與中等收入經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中最低的，不改香港的財(cái)政健康度居全球之首的結(jié)論。

值得指出的是，新加坡也是長年錄得財(cái)政盈余的，然而新加坡政府債務(wù)相當(dāng)于GDP的比率在2016年時(shí)高達(dá)112%，在其他國家早就屬危機(jī)水平，那么為何新加坡有此特殊財(cái)政結(jié)構(gòu)？究其原因，新加坡政府持續(xù)發(fā)債一是為了發(fā)展本幣債券市場(chǎng)，二是為其中央強(qiáng)積金和全國退休基金提供投資工具。在此初衷下，新加坡政府債務(wù)全部為內(nèi)債。由于其連年財(cái)政盈余，債務(wù)比率高就不能解讀為風(fēng)險(xiǎn)高了（很多產(chǎn)油國也是財(cái)政盈余加一定規(guī)模發(fā)債的）。據(jù)此，其啟示是特區(qū)政府如要通過發(fā)債來有效活躍港元債市，其規(guī)模要很大才行（恐怕需要發(fā)行數(shù)千億而非數(shù)百億港元債券）。特區(qū)政府最后只作有限度嘗試，相信是因?yàn)橐粊碓诼?lián)系匯率之下過大的發(fā)行量有沒有副作用難以預(yù)料；二來聯(lián)系匯率之下港元債等于準(zhǔn)美元債，而香港的美元債券市場(chǎng)一向活躍，市場(chǎng)可以接受多大的港元債券市場(chǎng)存在不確定性；三來人民幣國際化和香港離岸人民幣市場(chǎng)（包括人民幣國際債券市場(chǎng)）的發(fā)展令香港同時(shí)擁有美元和人民幣這兩大國際貨幣，發(fā)展港元債券市場(chǎng)的緊迫性遞減。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政紀(jì)律

香港領(lǐng)先全球的財(cái)政健康度和財(cái)政實(shí)力是在同樣領(lǐng)先全球的簡(jiǎn)單低稅制下取得的，就更不簡(jiǎn)單。香港只設(shè)三種直接稅，并設(shè)有免稅額，分別為：企業(yè)利得稅最高稅率為16.5%，個(gè)人薪俸稅最高稅率為15.0%，物業(yè)稅率定為15.0%。銷售稅、消費(fèi)稅、增值稅、預(yù)扣稅、資本增值稅、股息稅、遺產(chǎn)稅一律免征。香港是自由港，除煙草等少量物品外，對(duì)入口貨物一般都不征收關(guān)稅，近年亦取消對(duì)葡萄酒和啤酒的進(jìn)口課稅。簡(jiǎn)單低稅制意味著政府的財(cái)政收入來源不像其他經(jīng)濟(jì)體一樣多，那么財(cái)政紀(jì)律的精髓就在于有效控制開支的增長。

對(duì)于特區(qū)政府財(cái)政，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）第一百零七條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。這就是說對(duì)于特區(qū)政府財(cái)政的自我約束要較其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體嚴(yán)謹(jǐn)?shù)枚唷６诨貧w前的最后一份財(cái)政預(yù)算案，就《基本法》的高要求，這樣寫道：“量入為出向來是本港處理公共財(cái)政的基本原則，本港奉行這原則至少已有五十年。避免預(yù)算出現(xiàn)赤字是本港的一貫傳統(tǒng)。事實(shí)上，過去十年，我們有九年都有盈余。力求政府開支增長與本地生產(chǎn)總值的趨勢(shì)增長率相稱，是本港歷任財(cái)政司致力奉行的原則。自1991年起計(jì)的五個(gè)財(cái)政年度，政府開支與本地生產(chǎn)總值的實(shí)質(zhì)增幅，同為百分之三十。”到了今年2月份發(fā)表的最新一份財(cái)政預(yù)算案，當(dāng)中再次重申《基本法》第一百零七條，并指最重要是應(yīng)使則使并審慎行事，務(wù)求在一段時(shí)間內(nèi)保持大體上財(cái)政平衡。

《基本法》對(duì)于政府財(cái)政給出的原則和指引并不應(yīng)機(jī)械地引申為每年都要收支平衡，而財(cái)政預(yù)算案有赤字預(yù)算也非個(gè)別現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期。特區(qū)政府的做法是有意識(shí)地在經(jīng)濟(jì)低潮中維持原有的開支計(jì)劃，而不選擇削減開支，以免使經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退，之后隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，在中期內(nèi)逐步調(diào)節(jié)這種不平衡的現(xiàn)象，以便開支增長漸次恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)，必須在中期內(nèi)恢復(fù)財(cái)政平衡。

在2002～2003年度財(cái)政預(yù)算案中，特區(qū)政府認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)公共財(cái)政出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題，遂明確提出在2006～2007年度公共財(cái)政的三大目標(biāo)：綜合賬目恢復(fù)收支平衡，經(jīng)營賬目恢復(fù)收支平衡和將公共開支占經(jīng)濟(jì)的比重控制在20%或以下。其中后者是前兩者達(dá)標(biāo)的保證和基礎(chǔ)，輔以經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)價(jià)格復(fù)蘇，持續(xù)盈余的結(jié)果就比收支平衡還要理想。財(cái)政預(yù)算所編制的是政府開支，而公共開支是指政府開支再加上營運(yùn)基金及房屋委員會(huì)的開支以及由獎(jiǎng)券基金支付的款項(xiàng)，在最新一份預(yù)算案中，政府開支占公共開支的93%。設(shè)立了這樣一個(gè)量化的約束指標(biāo)后，除了2003～2004年度香港經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)政陷入低潮以外，就只有2013～2014年度及2016～2017年度兩個(gè)財(cái)政年度超標(biāo)，而最低的財(cái)政年度就低至15%左右，平均起來當(dāng)然低于20%。難得的是在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，也沒有顯著和長期偏離該指引。

有意見認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算案經(jīng)常低估了政府的財(cái)政收入，然而財(cái)政收入要事前能準(zhǔn)確估計(jì)就要能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)增長率、資產(chǎn)價(jià)格及其交投情況等，相信對(duì)于香港這個(gè)小型開放的經(jīng)濟(jì)體而言是不可能的任務(wù)。而就算能夠準(zhǔn)確估計(jì)財(cái)政收入將有不俗增長（很多時(shí)候來自非經(jīng)營收入，不應(yīng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營開支），嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政紀(jì)律依然要求公共開支要受到控制在GDP的20%或以下的約束，即開支不能隨意增長。特區(qū)政府的慣常做法是在某一財(cái)政年度錄得可觀盈余時(shí)，會(huì)把盈余的相當(dāng)一部分以一次性的寬減、撥備、注資等方式在未來財(cái)政年度使用，這樣下一財(cái)政年度的政府收入會(huì)因此而減少，預(yù)算回歸平衡。這樣，大幅盈余只會(huì)影響未來政府的收入，從而避免了帶剛性的經(jīng)常性開支的增加，并且不違反公共開支占經(jīng)濟(jì)的比重控制在20%或以下的指引。據(jù)此，在某一份財(cái)政預(yù)算案中低估了的政府財(cái)政收入會(huì)在下一份預(yù)算案得到糾正，其實(shí)只是有一個(gè)一年的時(shí)間差而已。

財(cái)政儲(chǔ)備水平及其使用

香港金管局最新的外匯基金資產(chǎn)負(fù)債表顯示，截至今年4月，財(cái)政儲(chǔ)備賬余額有9725億港元，另外累計(jì)盈余有6055億港元，那么特區(qū)政府可動(dòng)用的財(cái)政資源便達(dá)到1.58萬億港元，相當(dāng)于GDP的63%，超過3年的政府開支。不過，該統(tǒng)計(jì)尚未扣除無撥備的負(fù)債及尚未支付的承擔(dān)額，這些政府的中長期承擔(dān)包括逾3000億港元進(jìn)行中工程的承擔(dān)額，以及未來10年政府須支付約4500億港元的公務(wù)員退休金（特區(qū)政府于去年曾作估計(jì)，全額可達(dá)到8000億港元），另外還有逾千億港元的政府發(fā)債和擔(dān)保等。當(dāng)然，財(cái)政儲(chǔ)備和累計(jì)盈余是現(xiàn)金，長遠(yuǎn)的負(fù)債和承擔(dān)折算成現(xiàn)金時(shí)對(duì)賬面值應(yīng)該打一個(gè)折扣，但即使如此，保守地估算，政府的剩余財(cái)政資源是要較賬面的1.58萬億港元為少。

再者，香港長遠(yuǎn)將面對(duì)人口老化、醫(yī)療和福利開支持續(xù)增加，以及應(yīng)付公營房屋建造工程等財(cái)政需求。特區(qū)政府于過去數(shù)年已把部分財(cái)政儲(chǔ)備撥作長遠(yuǎn)開支之用，如設(shè)立未來基金；配合未來十年公營房屋供應(yīng)的目標(biāo)，已分兩階段注入了727億港元；預(yù)留500億港元改善市民退休保障；承諾從財(cái)政儲(chǔ)備撥出500億港元，待醫(yī)療輔助融資的安排落實(shí)推行后，用來支持醫(yī)療改革的推行；去年施政報(bào)告提出為期10年，總值2000億港元的醫(yī)院發(fā)展計(jì)劃；計(jì)劃把該年度的610億港元盈余用作加強(qiáng)安老和殘疾人士康復(fù)服務(wù)、體育發(fā)展、創(chuàng)科發(fā)展和青年發(fā)展之用等。

綜觀全球，相信能夠持續(xù)錄得財(cái)政盈余、沒有負(fù)債（更準(zhǔn)確來說應(yīng)該是沒有凈負(fù)債或干脆是凈資產(chǎn)）及坐擁財(cái)政儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)體不多，其財(cái)政儲(chǔ)備規(guī)模一般不對(duì)外披露，并不如香港一般透明。從主權(quán)財(cái)富基金研究所（Sovereign Wealth Fund Institute）所統(tǒng)計(jì)的全球最大的主權(quán)財(cái)富基金來看（資金來源不外乎財(cái)政資源和/或外匯儲(chǔ)備），主要分兩大類，一類是挪威、阿聯(lián)酋、科威特、沙特阿拉伯、卡塔爾等以豐富石油資源來累積財(cái)政資源的經(jīng)濟(jì)體，另一類是中國香港和新加坡等沒有天然資源、只依靠財(cái)政紀(jì)律來累積財(cái)政資源的經(jīng)濟(jì)體。一般而言，他們沒有訂出什么才是足夠或是最佳的財(cái)政儲(chǔ)備水平，更多是要求每年可動(dòng)用的財(cái)政儲(chǔ)備不多于若干個(gè)百分點(diǎn)，或是要求政府必須力求收支平衡，避免財(cái)政赤字，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展等。盡管香港社會(huì)對(duì)于財(cái)政儲(chǔ)備如何使用存在不同意見，但就如何使用財(cái)政資源而傷腦筋總勝于為如何舉債和還債而傷腦筋。（作者單位：中銀香港）