日本水資源經濟政策分析與借鑒

馬江

摘要： 日本在上個世紀經濟高速增長時期曾面臨水資源短缺、水利基礎設施發展滯后等困境，經過幾十年的努力，日本基本走出了一條水資源可持續發展的綠色道路。鑒于此，本文以日本水資源經濟政策為研究對象，在全面把握日本水資源經濟政策發展沿革和特征的基礎上，分析其面臨的問題，探析其成功的經驗，總結其失誤的教訓，以期為我國水資源經濟政策制定與管理機制的建立提供有效借鑒。

Abstract： Japan has faced the dilemma of shortage of water resources and lagging behind development of water conservancy infrastructure in the period of rapid economic growth in the last century. After decades of efforts， Japan has basically gone out of a green road for sustainable development of water resources. In view of this， this paper takes Japan's water economic policy as the research object， analyzes the problems and characteristics of Japan's water resources economic policy comprehensively， analyzes its successful experience， sums up the lessons of its mistakes， so as to provide an effective reference for China 's formulation of water resources economic policy and management mechanism.

關鍵詞： 日本；水資源經濟政策；問題；經驗借鑒；政策建議

Key words： Japan；water resources economic policy；problem；experience reference；policy suggestion

中圖分類號：F316.20 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）19-0031-03

1 日本水資源現狀

從歷史上看，日本水資源經濟政策的制定肇始于20世紀50年代中期至70年代中期，當時經濟高速增長導致了嚴重的水資源短缺和供水基礎設施嚴重不足的問題。依據1961年出臺的《水資源開發促進法》、日本針對本土的重要水系進行了細致地全面規劃，同時制定和完善了日本水資源開發基本規劃，依據法律、法規及規劃對日本水資源基礎設施進行了大量投入和建設。

目前看來，隨著水田面積和人口的減少，水資源基礎設施供給不足的狀況已經得到基本改善。日本各地節水機制日趨完善、工業用水回收率逐年提高，在水資源基礎設施狀況呈現良好發展態勢的同時，很多以往未曾經歷過的問題也開始大量出現。

首先，最大的問題來源于氣候變化（包括極端異常氣候的頻繁出現等）。在水資源的供給方面、需求方面、水質方面，另外還包括地下水、水災害等方面，氣候變化與水資源息息相關。因此，在合理利用和開發水資源的過程中，除了確保水資源在數量上供給充足外，水資源危機管理、水資源數量與質量的協調整合、水資源環境改善、水資源可持續開發等等都需要在充分考量氣候變化因素的基礎上進行全面規劃，為建設一個有效利用水資源的社會構建整體和綜合的水資源管理制度和機制刻不容緩。鑒于此，有必要首先把握日本水資源面臨的具體問題。

①節水狀況，就日本全國的情況來看，節水型衛生間和洗衣機的普及率已經很高，洗碗機的用水量也大大減少，與1980年代的同類機器相比，節水率提高了70%多。

②工業用水，在開源方面面臨兩大問題：水庫大壩建設需要花費較長時間和地下水汲取方面存在限制；在節流方面，由于不少企業在節水技術改進方面的不懈努力和創新，工業用水回收率大幅提升，目前淡水回收率可達到80%左右。

③降水量，日本降水量為1.718mm是世界平均的2倍，但是人均降水量僅為世界人均的1/3。

④水資源總量，日本水資源的年蓄水量為4200億噸左右（2015），當中有805億噸左右（2015）得到利用，占總蓄水量的20%左右。

⑤水資源的供需量，觀察日本水資源供需量缺口后發現，從1965年以后，由于政府大力推進水資源開發基礎設施的建設，水資源供需缺口逐漸縮小，缺口到目前已經基本消失。日本全國來看，有整體開發規劃的7大水系都呈現出這一特征，到2015年每個水系水資源的供給都非常充分。

⑥全國整體的水使用量，由于節水機制的完善和人口的減少呈現逐年遞減的態勢。

⑦水循環利用和高度凈水處理方面，在水資源需求量大的地方，比如滋賀縣和京都市居民使用琵琶湖流出來的水后可以經過水循環利用和高度凈水處理凈化后提供給大阪人再次使用，目前的水循環利用和凈化技術可以到達6次反復利用，日本水循環利用和水凈化處理技術方面擁有高度技術水平和安全保障，這類技術在國際救援等舞臺已經開始發揮重要作用。

⑧上下水道設施方面，水管基礎設施和下水道的完備和普及使日本嬰幼兒死亡率下降、痢疾、傷寒等疾病基本消失，在提升日本國民衛生狀況和保障國民健康方面發揮了積極作用。

2 日本水資源經濟政策的問題點分析

2.1 水資源基礎設施老化與災害風險提升

近年來，隨著水資源基礎設施的老化，漏水事故逐年增加。有一個例子是連接利根川與荒川的武藏水道的流量減少問題，由于地基下沉，本來每秒能夠安全流過50噸水的水道目前降到只能通過每秒40噸水量。日本各地都存在不同程度的水資源基礎設施老化問題，且呈現逐年增加態勢。另外，由于基礎設施的老化關于災害的風險也在提升。最典型的例子是地震時的供水問題，上個世紀90年代發生阪神大地震的時候，災民中有80%的人靠供水車來維持飲用水的供給，供水基礎設施的修復整整花費了1個月的時間（阪神大地震時供電基礎設施的修復用了1周時間、通訊基礎設施的修復用了2周、供氣基礎設施的修復用了2個月），災害時的飲用水供給設施非常重要，是今后水資源基礎設施建設的重中之重。

2.2 基礎設施的配置與利用

典型的例子有水庫大壩等基礎設施的配置與利用不當問題，比如在利根川水系中，有的水庫其建設的初衷是為了防洪防澇、有的則是為了農業灌溉，然而在現實中其功能卻沒有按照初始規劃來運行。本來其功能為防洪防澇的水庫蓄滿了水，而該蓄滿水用于農業灌溉的水庫卻空著的例子時有發生。

2.3 靈活的用水和節水機制

水庫大壩在枯水期的用水安排需要靈活有彈性的用水機制配套，目前的辦法大多是依據過去取水數據來進行協調。這種情況下即便沒有用水權，只要水庫大壩里有水，不僅開發者可以隨意取用，其他人也可以免費取用，開發水源成為公共產品，消費的非排他性造成沒有人會產生激勵去積極開發水源。水轉用也一樣，一旦放棄用水權，以后想重新收回就變得非常困難，所以放棄用水權的激勵也消失了。上述用水與轉用水的困境需要更加靈活和有彈性的機制來協調。

再看看用水權轉用狀況，分析最近36年的的數據發現，全體90噸/秒的水資源主要從農業用水和工業用水向生活用水和河川環境改善用水方面轉用。雖然有理論講，隨著水資源發生轉用，其疏通水路的安全性將下降，但是，從實際看依據客觀情況用水權能夠靈活和有彈性的轉用將會顯著提高水資源的利用效率。

雜水利用，也就是雨水和污水的再利用發展很快，但政府還有必要進一步大力推廣。特別是最近興起的雨水循環利用模式。個別地區正大力推進和普及污水再利用，但總體來看，進展還很理想。《建筑物管理法》規定，污水再利用水不能用于景觀噴水和植物澆灌，只能用于沖水衛生間，客觀講正是這類規定影響了污水再利用的推廣和普及。

2.4 水資源中的水質問題

水資源中的水質污染問題分為兩部分，江河中的水質污染不嚴重，環境標準達標率很高；而湖泊濕地的水質環境標準達標率僅為50%左右。輿論倡導大城市周邊應該有更多環境優美、水質良好的江河湖海等水資源，居民們對自己身邊的生態環境狀況也日漸關心，從實際情況客觀來看，還需要進一步提高水質的環境標準達標率，以滿足大眾的需要。

2.5 地下水管理

關于地表下沉問題，由于從1970年代左右開始地下水位逐年上升，日本整體廣域的地表下沉問題已經逐漸得到遏制，目前只有在千葉和東京周邊部分地區和新瀉還存在地表下沉問題。

2.6 水源地的經濟發展問題

水庫大壩所在地的市町村的人口一大半都在1萬人以下，并且財政狀況堪憂的地區非常多。觀察大量經濟指標后發現，水源地除了85歲以上老齡化人口比率高以外，其他如人口增長率、制成品銷售額、商品銷售額等等均在全國平均數以下。這不是個別水源地面臨的問題，是大量水源地面臨的共同問題。由于高齡化和大量人口流失，水源地的水源涵養機能下降，泥石流等災害頻發導致的水質惡化和林木流失已經使水庫大壩的正常功能受到影響，如何促進水源地的經濟發展和恢復水庫大壩的功能力爭實現雙贏是亟待研究的課題。

2.7 由氣候變化帶來的新風險

20世紀這100多年以來全球平均氣溫上升了1度，下雨方式也有顯著特征，即分為下雨集中時期與下雨稀少時期，兩個時期變動趨勢的幅度非常大。用每10年的數據來分析短時間下暴雨幾率后發現，最近出現下暴雨的幾率非常大。關于降雪的特征是在降雪量下降的同時，積雪融化的時間在逐年提早。這些特征會對蓄水池的容量產生影響，這樣的積雪融化特征已造成了今天的水資源問題，實際的例子如利根川在2007年就發生過。

雖然規劃中在縮小水資源的供需缺口，但是規劃是以下雨較多時期的水流量作為基準來設定的，實際的水資源量遠遠達不到當初規劃中預測的基準情況也時有發生。

對今后的氣候變化進行預測后發現，全球氣溫與海平面會同時上升、地下水鹽堿化的區域會擴大、極端干旱氣候發生風險增大、積雪的提早融化現象增加、以及對水質、生態圈的影響將增加。具體而言，對水資源的影響有如下幾點：

①海平面上升后，海嘯及臺風級別提升的風險增加，對沿海區域地下水的影響將顯著增大。

②氣象廳的數據顯示，除了九州南部一些區域的年降水量會減少外，其他區域將會增加。日降水量在100mm以上的年間日數也將在大部分地區增加。降雨主要集中在冬季和春季，而目前降雨量較少的西日本地區將保持少雨狀態。降雪量，特別是暴雪將逐年減少。比如現在奧利根的藤原年降雪量為150cm，根據預測將迅速銳減下降至50cm。可以預測，流入水庫大壩最大水流量的時期將比現在提早，而且日本全國總的水資源量將逐年減少。

③假設繼續按照目前的水資源利用方式，大部分水庫大壩將出現缺水。

④對農業的影響方面，不同地區水稻的產量將發生顯著變化，北海道地區的水稻產量將增加，其他地區將減少。蒸發量增加后水資源將不足，像蘋果等水果的產地也將發生變化，原來不是產地的地方將變成產地。農林省正在預測其他方面，如害蟲的分布、牧草生產地帶的變遷和增減的變化趨勢。城市用水量將會隨著氣溫升高而增加。

⑤將來的枯水風險，不僅僅決定于自然界的變化——氣候變化，考量人口減少帶來的生活用水減少，加上這類社會經濟因素，石狩川、利根川及筑后川這三大水系所有的生活用水資源將逐年減少。隨著節水機制的完備和研究開發的推進，研究部門推測工業用水量可以下降至原來的10%左右，農業用水的自給率可以穩定在當前狀態上。

⑥對水質的影響，由于地球溫暖化，琵琶湖的水資源量銳減，會出現氧氣不能有效輸送至湖底而阻礙循環發生的現象。目前的研究局限于全球氣溫上升、水溫上升、降雨方式變化等因素對水質的整體定性影響方面，定量研究的供給還非常不足。

3 對我國的借鑒意義

上個世紀經濟高速增長時期的日本曾面臨水資源短缺、水利基礎設施建設滯后、水污染嚴重等重大問題。經過長期研究和實踐努力，日本走出了一條水資源可持續發展的綠色道路。日本在水資源經濟政策方面可供我國借鑒的經驗和教訓有以下幾點：

①日本在經濟高速增長時期面臨了嚴重的水利基礎設施供應不足問題，嚴重制約了其他產業的發展，所以我國當前應該加大對廣大地區特別是欠發達地區的供水基礎設施建設的資金投入和政策幫扶；

②從日本的發展經驗看到節水技術與污水再利用技術開發是構建資源節約型環境友好型社會的重要基石，我國應該加大投入鼓勵節水技術和污水再利用技術的創新；

③目前我國對氣候變化對碳排放影響的研究非常多，而對“氣候變化對我國水資源的影響”的研究非常少，應該適時動員科研人員開展這項重要研究；

④汲取日本在管理水庫大壩水源開發、供水配置等方面的失敗教訓，建立適宜我國具體國情的水庫大壩水源開發和供水配置機制。

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