土壤污染防治法草案開出的藥方

王立彬

《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》6月22日首次提請全國人大常委會審議。這是我國第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專門法律。

土壤污染如何以預(yù)防為主，怎么防控土壤污染“傳染”，怎么整治已經(jīng)“生病”的土壤？草案開出了三大藥方。

預(yù)防為主：從源頭上減少污染

“土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點(diǎn)，污染物在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋速度極慢，土壤一旦污染，將是‘天長地久。”環(huán)保部副部長趙英民的這段話包含一個(gè)道理：對于土壤污染，最急迫的任務(wù)就是預(yù)防和控制新的污染產(chǎn)生。

大面積的土壤修復(fù)治理是個(gè)世界性難題，其復(fù)雜性和投入遠(yuǎn)大于空氣和水。土壤污染防治要在保護(hù)土壤的基礎(chǔ)上，分類合理利用土地。

最緊要的工作之一，就是對于現(xiàn)在尚未被污染的“好土”，國家將實(shí)行優(yōu)先保護(hù)，使這些未受污染的土壤能夠保持良好狀況。草案規(guī)定，在永久基本農(nóng)田集中區(qū)域，不得新建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴(kuò)建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。

我國的土壤污染是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中長期累積形成的。人為原因主要包括：工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣造成其周邊土壤污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導(dǎo)致耕地土壤污染；生活垃圾、廢舊家用電器、廢舊電池、廢舊燈管等隨意丟棄，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

基于土壤污染的特點(diǎn)和我國土壤污染的主要來源，此次提請審議的草案單設(shè)“預(yù)防和保護(hù)”一章，對重點(diǎn)監(jiān)管類的企業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生活垃圾和固廢處置、農(nóng)業(yè)面源污染等可能對土壤造成污染的，作出了相應(yīng)規(guī)定。

比如在與食品安全關(guān)系最為密切的農(nóng)田土壤污染方面，草案提出禁止在農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等；禁止在農(nóng)用地施用重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等。

風(fēng)險(xiǎn)管控：防止污染影響生活

“土壤污染以后，真正去治理修復(fù)是非常難的，投入的成本巨大。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，污染預(yù)防可能只花一塊錢，風(fēng)險(xiǎn)管控可能要花十塊錢，在末端去治理的時(shí)候要花一百塊錢。”環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長邱啟文說，堅(jiān)持預(yù)防為主，最重要的就是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

風(fēng)險(xiǎn)管控正是此次土壤污染防治法草案堅(jiān)持的一條原則，這也是“土十條”的要求之一。

邱啟文說，土壤污染防治的核心是管控風(fēng)險(xiǎn)，要關(guān)注怎么切斷暴露途徑。他打比方說，切斷暴露途徑的道理和大家涂抹防曬霜防止紫外線損害是一樣的，即一旦阻斷隔絕暴露途徑，人接觸不到污染土壤，風(fēng)險(xiǎn)也就防控住了。

草案對農(nóng)用地和建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控措施分別作出了規(guī)定。

對安全利用類耕地的風(fēng)險(xiǎn)管控措施包括進(jìn)行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等；對于污染更為嚴(yán)重的嚴(yán)格管控類農(nóng)用地，要依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，列入禁止生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地要采取輪作休耕、退耕還林還草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可開發(fā)利用的土地資源越來越緊張，一些地方正在把原有的工礦用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但這些土地是否安全，能不能開發(fā)利用？ 邱啟文說，對于建設(shè)用地來說，應(yīng)采取有效的隔離阻斷措施，切斷土壤污染對人居環(huán)境的影響。

對于建設(shè)用地，草案規(guī)定，列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的污染地塊，縣級以上地方人民政府國土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門不得批準(zhǔn)其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地。

污染擔(dān)責(zé)：誰污染，誰治理

預(yù)防、管控，都是為了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已經(jīng)生病的人。但病人并不是完全“沒救”了，還可以通過修復(fù)降低風(fēng)險(xiǎn)或危害，恢復(fù)成健康、可利用的土地。只是這一般需要大量的資金和較長的時(shí)間。

誰負(fù)責(zé)給“生病”的土壤治病？國家對土壤污染防治資金有哪些安排？

“土十條”提出，按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。

邱啟文說，在土壤污染整治方面，并不主張盲目地“大治理、大修復(fù)”，而是重點(diǎn)針對擬開發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的污染地塊，有序開展治理和修復(fù)。這個(gè)思路汲取了國外幾十年土壤治理修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

草案提出，不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實(shí)需要修復(fù)的，要由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。農(nóng)用地的土壤修復(fù)，土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)，但由此產(chǎn)生的費(fèi)用，有權(quán)向土壤污染責(zé)任人進(jìn)行追償。

對于建設(shè)用地的土壤修復(fù)，草案作了更加細(xì)致的規(guī)定，如要委托環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理、完工后要另行委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行效果評估等。

草案專門提出了土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施，要求各級人民政府安排必要的資金，用于土壤污染狀況普查、風(fēng)險(xiǎn)評估、治理修復(fù)等，以及對涉及土壤污染事件應(yīng)急處置的支出等。國家將設(shè)立中央和省級土壤污染防治基金，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放、對相關(guān)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠等。